大城市的经济结构更完善、市场发育更成熟、技术力量更雄厚，在资金、人才、信息、交通、市场、管理、效率等方面，城市比起小城镇具有明显的规模优势。事实上，世界城市化发展过程中的一个显著特点就是大城市的超前增长。大城市超前优先增长规律的具体表现是，在城市化的发展进程中，50万人以上的城市数量及规模增长迅速。如有关资料显示，英、美、日、韩等国，百万以上的城市人口占全国人口的比重分别是23%、39%、37%和52%，而我国却只有6%；美国3/4的制造业和服务业聚集在大都市区，日本80%的经济总量集中在东京、名古屋和大阪三大都市圈。大城市之所以在发达国家的经济生活中占据如此重要的地位，主要原因正在于大城市具有重大的规模经济优势。国际经验表明，规模较大的城市会产生明显的聚集效应，从而带来较高的规模效益、较多的就业机会和较大的经济扩散效应。而且据有关专家分析，人口在10万-100万之间的城市都有正的规模经济效益，而100-400万人之间的城市规模净收益为最佳，只有当人口超过1000万人后，城市规模经济效益才呈现明显的负值状况。由此看来，我国现有城市仍有相当大的发展潜力，强行控制城市规模的扩大只会有碍城市的健康发展。 
        此外，追求集聚效益的最终目的是要实现城市的现代化，使居民的生活得到改善，也就是说要体现“以人为本”的原则。因此，在城市化道路选择过程中，除了要考虑城市人口比重、城市总体数量等因素外，还应考虑到诸如环境质量、收入和劳动生产率水平、住房条件、服务设施、工作生活质量、教育程度、社会安全、福利水平等等问题。这样才能保证我国的城市化朝着健康的方向发展，才能保证国家和人民是城市化进程中的真正受益者。 
        目前，我国理论界所普遍使用的城市化水平数据为30.4%，但是，如果考虑到城市的经济及社会等综合指标，我国的真实城市化水平只有17%③。表1、表2和表3中的一些数据也从某些方面反映了我国现阶段城市建设的质量状况： 
                            表1 
指标 数值（亿人） 比重（％） 
城市人口 3.7 100 
      非农业人口 1.9  51.4 
      用水人口 2.3 62 
      用气人口 1.5 40.5 
                                                            表2 
指标 数值（万平方公里） 比重（％） 
城市面积 84.5 100 
    城市公共绿地面积 0.108 0.13 
        建成区面积 2.1 2.5 
住宅使用面积 0.262 0.31 
住宅居住面积 0.179 0.21 
                                表3 
指标 数值 比重（％） 
建成区面积 2.1万平方公里 100 
建成区绿化覆盖面积    53.1万公顷 25.3 
污水年排放量 351.4亿立方米 100 
污水年处理量 89.8亿立方米 26 
                    数据来源：《中国统计年鉴》（1997） 
        表1表明，在我国3．7亿的城市人口中，非农业人口只占到一半，并且仍有38%的人不能用上自来水，近60%的人不能用上天然气，而这两项设施恰恰正是城市区别于农村的最基础的条件。表2则显示，城市公共绿地面积仅为0.13%，建成区绿化覆盖面积仅为25.3％，住宅使用面积只有0.31％，真正居住的面积仅为0.21％。从表3中我们可以进一步发现，我国城市的污水年处理量仅为排放量的26%。在这种情况下，即使我国拥有全世界最多的城市、拥有全世界最多的城市人口，但是如果城市人口使用不上现代化的设施、得不到现代化的服务、不能呼吸到新鲜的空气、不能享受到城市化所应该带来的诸多好处，那么，这样的城市化又有什么实际意义呢？这样的城市化决不能成为我们所要追求的目标。因此，在城市化的过程中，我们不仅要注重城市的量的扩张，而且更应该重视城市“质”的提升。 
        长期以来我国所走的“小城镇化”为主的城市化道路，试图通过农村地区的“就地城市化”带动乡村经济的发展，从而推动全国的城市化进程。然而事实并不尽如人意，在相当多的地方，“城”虽然建立起来了，但是城市发展的整体素质却不高，进城（镇）农民的生活水平也没有实质性的提高。实践表明，我国小城镇发展过程中已出现了诸多不容忽视的问题，主要表现在三个方面： 
        1、“有城无市”现象普遍。小城镇是特指我国在城乡二元经济结构下，农村经济发展到一定阶段的产物，是农村地域在乡镇企业的带动下，发生经济结构的转变与劳动力的转化和聚集，从而使其地区性质发生转变而成为有别于农村但又不能真正摆脱农村的农村城市。它不是严格意义上的城市，而是处于城乡的过渡带。在性质上它不同于传统的乡村，它是以非农产业为主，并且相对集中，有明确的范围界定，从这点来看小城镇具备城市的特征或者说它“有城”的外形；但是另一方面，由于小城镇是以乡镇企业为主体，而乡镇企业本身布局的分散性使得小城镇的发展又带有很大的随意性和离散性，缺乏规模效益和聚集效益，人口集中度不高，如1999年我国小城镇数目达1.9万个，总人口约1.5亿，平均每个城镇拥有人口7895人；此外，在生产、交换、消费方面也相当分散，人们购买力不强，市场经济不发达，从这个角度而言，小城镇明显带有“无市”的特点。 这种“有城无市”的现象是我国大多数小城镇所存在的共同问题。由于“市”是城市的核心，这样有“城”无“市”便只能意味着空城和死城。在城市化高潮来临之际，我们应避免再来一次“圈地运动”，重“土”重“城”不重“市”，城市化所要发展的城市是“有城有市”而非“有城无市”。 
        2、土地资源浪费严重。我国小城镇数量多，布局分散，无法形成用地的较高程度的集约化。有数据表明，容纳同样数量的非农业人口，小城镇占用的耕地远远超过大城市，以人均占有的建成区面积计算，小城镇的人均占地是大城市的三倍以上。此外，作为小城镇主体的乡镇企业的发展缺乏规划，盲目占地，是全国耕地锐减的主要原因。建国以来，我国城市扩展用地仅占全国耕地减少总量的1.4%，然而，仅乡镇企业占用耕地一项就占耕地减少总量的19%。另据推算，乡镇企业每一个就业机会占用土地1.58亩，而我国人均耕地仅1.5亩。我们都知道，耕地的供给是一定的，甚至在日益减少，而人口却在迅速增长，这一减一增的后果，必定是要由我们人类自己来承担。 
        3、生态环境恶化。小城镇是以乡镇企业为依托的，而我国乡镇工业企业普遍存在工艺落后、设备陈旧、物耗能耗高的状况，易于造成各种污染，再加上它们与广大农业和农村紧密镶嵌在一起的特点，污染排放的缓冲余地很小，直接地助长了我国的生态环境恶化问题。据统计，长江三角洲地区目前年燃烧煤8000万吨，燃烧产生的二氧化硫大量进入大气，酸雨率高达30%-40%；近20年来，太湖部分水域的水质每隔10年降低一类。而乡镇企业又缺乏较为完备的技术、资金、设备，加之乡镇企业点多面广，使得国家对其进行污染处理的成本很高，极不经济。 
        总之，小城镇的发展虽然带来了我国城市化的“量”的增加（它也确实是城市体系中不可缺少的一部分），但是小城镇发展中所存在的问题同样也是不容忽视的，片面强调小城镇的发展而忽视城市（城镇）质的提高既不符合城市化的本质规定和要求的；也不符合世界城市发展规律。       三、政府在推进我国城市化进程中的作用
        我国几十年来的城市化实践在很大程度上说明，阻碍我国城市化进程的最大阻碍在于过多的人为的行政干预。50年代末到80年代初期，在计划经济体制的背景下，我国走的是一条人为或主观控制城市化进程的曲折道路。出于政治上的考虑，我国采取了一种“以行政手段干预人口迁移”的人为控制城市化发展的政策，时而我们超高速地发展城市化，时而又力图抑制城市化的发展。例如，“一五”时期和“三年大跃进”时期，我国的城市化发展速度就非常惊人，从1949年到1957年，我国城镇化率从10.6％迅速增长到15.39％；1958年到1960年城镇化率更是从16.25％“爆发式”地增长到19.75％。而与此形成鲜明对比的是，1961－1965年又大量精简城市人口，使城市化率大幅度下

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