给中央政府，环境执法也就演变成了环境政策的实施，执法形式也就成了运动。例如，针对淮河流域的严重污染，1998年1月1日的“零点行动”，2000年在全国范围内实施的“一控双达标”行动。可见，中国的环境执法已经变成了中央政府强行推进的执法运动，这不能不令人质疑中国环境立法的科学性。

　　事实证明，这种运动式执法是失败的。对淮河的运动式治理收效甚微，淮河流域的水质污染程度严重反弹，600亿资金付诸东流。实际上，“零点行动”当时就是失败的，地方政府为了实现中央的达标要求，工厂全部停工，不准排污，甚至用自来水冲洗河道。30 但是，执法检查之后，地方政府又故伎重演，默认企业大肆超标排污。环境公益浸淫下的环境立法与执法痼疾深重。

　　三 区别的环境利益

　　强调环境利益的公共性，掩盖了不同地区的不同环境利益。这集中体现在两个方面：一是，不同地区之间在环境利益上的冲突，不同的地方政府都以环境公益的名义进行环境管理，但却不能阻止破坏其他地区的生态环境。二是，对于全国享受的环境利益，地方政府承担了过于沉重的责任，在地方政府和中央政府之间出现了环境利益与环境责任的失衡。

　　（一）环境藩镇割据

　　中国环境执法的权限除了少数事项外，31 都由地方政府负责。32 对于跨界资源的开发和跨界污染的防治，这种管理体制的作用微乎其微，不同区域完全不能合理分配共同资源，更不能公平承担环境损害，形同藩镇割据。这种割据状态首先是跨界水资源的无序利用，其次是跨界污染防治的制度缺失。

　　中国跨界水资源的利用，由非正式安排向正式制度转变，开始于1987年，国务院向黄河流域11省（区）下发了《黄河可供水量分配方案》，确定了向沿黄各省计划分配水资源的制度。1988年颁布的《水法》，确认了这一制度，并且沿着这一思路，规定省级以下的地方区域的用水，由上一级政府的水利部门批准，33 2002年修订的《水法》保留了这一制度。34 这种计划分配方法固然初步解决了跨界水资源利用的无序状态，但是仍然存在重大缺陷。

　　首先，各区域可获得的水量处于不确定的博弈状态。在水资源的计划分配制度下，地方各区域可获得的水量依赖上级政府的供水计划。而供水计划的依据则是水的供求现状和国民经济和社会发展规划，即供需协调。35 可见，地方能够获得的水量比例，取决于地方的需要。在这一供水计划内，发展的用水经济规模越大，那么在下一个计划中获得更多水量份额的机会就越大，这是地方政府要求多分配水量的重要砝码。尽管存在各区域之上的管理机关，但却不能避免水资源这一“公地”的悲剧。所有地方区域都竞相向上一级政府争取更多的用水份额，而完全缺乏节约公共水资源的激励。如此往复，只能造成水资源供应的日趋告罄。其次，水资源所有权的虚置使节水规则发生逆向选择。中国《宪法》（1982年）确定了水资源国家所有，1988年区分了水资源国家所有和集体所有，2002年《水法》将所有水资源统一规定为国家所有。既然如此，中央政府就应该享有出让水资源使用的受益权，可是现行的相关制度却并非如此。2002年《水法》规定，直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当缴纳水资源费，具体办法由国务院规定。36 在中央政府没有出台具体办法之前，适用的仍然是1988年《水法》的有关规定，即由省级政府决定征收水资源费的事项。37 这就造成了这样的悖论，国家享受水资源所有权，地方政府却从中受益。例如，湖北省征收的水资源费只在省、市和县（区）三级政府之间分成，38 并没有向中央缴纳。这种国家水资源所有权的虚置状态，只能促使省级政府和其他地方政府的逆向选择，使用的水资源数量越大，得到的财政收入就越多，39 而不是付出更多的代价。复次，计划分配窒息了水权市场。取水许可是水资源计划分配的方式，这就意味着取水许可证不能转让，40 取水企业在许可证有效期内，即使不再需要取水，也只能坐等许可证失效，这严重妨碍水权交易。而在水资源稀缺的情况下，可交易的水权可以使水资源利用效率最大化。在水资源计划分配制度下，既无法形成水资源所有者和使用经营者之间的一级市场，也不能形成了水资源使用者之间的二级市场。尽管出现了个别例外，41 但是中国还没有水权市场赖以存在的制度前提。

　　对于防治跨界污染，单行法确定了流域规划制度和大气污染物排放总量控制区制度。42 然而，流域规划和总量控制的实施则由污染源所在的地方政府负责，地方政府殆于履行职责，是极其自然的，为了克服这一制度缺陷，成立了长江流域水资源保护局、黄河水资源保护局、淮河水资源保护局，分别监督长江、黄河和淮河流域污染防治规划的实施。尽管管理效果有待提高，43 但毕竟有了机构保障，可是，其他流域跨行政区域的水体，尚没有类似机构。对于跨界大气污染物的控制，则完全依赖地方政府执法的积极性。而当跨界污染产生之后，就更没有提供救济的制度保障了，这主要体现为排污费的征收和使用方面。排污费的征收纳入中央和地方政府的预算，只有纳入中央预算的部分可能用于

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