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如何解决乡村债务问题已成为“三农”问题的重点课题。农村税费改革以后，乡村沉重的不良债务日趋突出，已成为制约集体经济发展和影响农村社会稳定的重要因素。为继续深化农村税费改革，确保农村经济社会协调可持续发展，根据国家、省、市发改委布署和文件精神，我们对县域乡村债务情况做了详尽调查，以便为国家制定相关政策提供决策依据。

一  乡村债务基本情况

被调查县28个乡镇处，469个行政村，15.4万农户，54.4万人口，其中农业人口46.14万人。截至2005年8月底，截至2005年8月底，全县乡村债务总额为23232.42万元，其中乡级债务7319.13万元，占31.5%；村级债务15913.28万元，占68.5%。在债务总额中，乡村干部工资1545.24万元，占6.7%；办公费用569.17万元，占2.5%；业务往来如招待费、车辆费等1273.13万元，占5.5%；基础设施建设如修路、农电改造、农田水利等4861.94万元，占20.93%；公益事业建设如普九、普法达标、小康达标等2887.05万元，占12.42%；农业费税尾欠83.66万元，占0.35%；扶持企业欠款1394.49万元，占6%；各类贷款5877.65万元，占25.3%；其它4740.09万元，占20.3%。

二  乡村债务成因分析

( 一) 乡村债务特点

1 负债额度大，且呈增加之势。该县乡村债务总额占全县财政总收入的91.4%，平均每个农业人口负担债务503.5元。乡村债务发生额目前呈明显增长态势。据典型调查，1998年以前十年间平均每年每乡负债189.38万元，每村负债2.59万元；1999年至2005年间每乡年均债务量达到496.38万元，每村为6.99万元，比以前年均增加了161.9%。

2 负债面广，结构复杂。债权人涉及个人、上下级单位、企业、各金融部门等，涵盖许多方位；债务类别包括公用支出、吃喝招待、干部工资、农民工钱、基础设施建设、各种达标及其它公益事业等，花样繁多，五花八门，结构十分复杂。

3 债务逾期严重，成为沉重包袱。乡村债务有2000年以后形成的，也有2000年以前十年以上的，且所占比例较大。新帐旧债，日积月累，数额越积越大，债务越垒越高，已形成了乡村的一个沉重包袱。也是影响今后农村经济社会健康发展的重要制约因子。

4 乡村两级债务各存异同。乡村两级债务的共同点是各类贷款多，但债务总额的大头。其不同点，除贷款外，乡级以完成上级下达的硬性任务如“天铺”工程、“普九”达标、文明生态建设等所欠债务较多，其次为车辆、吃喝招待费；村级债务则以基础设施建设和干部工资为重，其次为“普九”等公益事业欠债。债务结构的差异是由乡村两级的工作性质、重心的不同所决定。

5 区域差异 明显。乡村债务随地域的不同表现出明显的区域差异。负债程度以城区最高，山区高于平原区域。如城区平均每村（路、区）负债92.78万元，平均每个农业人口负债1139.64元；山区每村平均负债46.82万元，人均507.24万元；平原区域每村平均负债39.54万元，人均267.69元。城区村镇在城区配套建设开发方面较为活跃，投资多负债也多。如城区及其所辖村仅在市场和小区建设上负债就达410万元。山区负债多是由于多年来国家在山区基础设施建设方面给予了大量投入，而乡村所需配套资金无法解决所造成。相比之下平原区域的债务就相对少些。

（二）乡村债务成因分析

1 集体经济薄弱，只能靠借债度日。乡村集体经济薄弱是导致乡村债务“债台高筑”的主要原因。乡村集体企业少，缺少经济支撑，以前其经济来源主要靠“三提五统”，加之一些名不正言不顺的摊派，甚至靠出卖土地、树木等集体资产度日。在集体经济薄弱的情况下，加之一些干部不顾实际的“瞎折腾”，导致财政入不敷出。所欠债务无力偿还，随时间的推移，自然是“债台”节节攀高。现在农业费税取消了，摊派没有了，集体资产也卖光了，可以说是断了乡村两级财政的财路。这就使得乡村偿还债务的希望更加渺茫。这不得不引起我们的高度关注。

2 乡镇机构臃肿，财政压力大。目前在我县乡镇中，大乡镇拥有100~200人，中、小乡镇50~100人。吃财政饭的人员多，开支大，财政负担大。现行乡镇财政只能勉强维持干部工资，在无集体经济来源的情况下，欲搞一些公益活动，尤其要做好上级下派的硬性任务，就只有依赖举债，别无其它选择。乡镇人员多，到村里去的机会就相对增多，这无形也就增加了村级的负担。可以说现行庞大的乡镇干部队伍是形成乡村负债的重要方面。

3 短期执政意识加剧举债行为。乡镇干部，尤其一、二把手更换比较频繁，短的一年调走，长的两年、三、五年调离。新领导上任后就潜意识地捉摸着以后如何调动，在边远乡镇的要往县城附近调，地处经济条件差的乡镇向条件优越的地方挪，位居条件好的乡镇则瞄准县城一些较好的部门，总之要动。在这种“动”的意识支配下，有钱敢花，无钱敢借，借款无力偿还，两、三年后一走了之，现任领导不管前任遗留下来的债务，借债任它去，谁爱还谁还，与他无干。这样，前任债务与现任债务一届累一届，年年积累，导致恶性循环。

4 行业达标活动迫使举债应付。行业部门开展的各种达标升级活动，如“普九”、后进村支部转化、小康村验收等，要达到相关要求标准，就必须花巨资投入。另有报刊杂志征订，各职能部门层层向下压任务，数额较大。这些投入谁来卖单，县财政无力支持，乡村财政更难以自救，举债则是其唯一的途径。

5 兴办公益事业增大债务额度。农民增收离不开农村公益事业建设。公益事业建设涉及村村通、道路硬化、学校建设、农电改造、广播电视、医疗卫生等众多内容。多数项目建设均是采用国家出一点、地方拿一点、个人集一点的“三点”政策。而在多数情况下，当国家出一点之后，所剩余的地方、个人“两点”的配套资金无法配套。怎么办？一是有多少钱办多少事；二是对那些要求高的项目则只有靠举债解决了。

 6 办企业失利，形成巨额债务。一些乡村上项目或办企业不经可行性论证，不顾自身实力，盲目决策，政企不分，权责不明，贷款借债经营，其结果导致许多遗留问题得不到解决而背上沉重的债务包袱。如某村的市场和工业小区建设，由此产生了230多万元的债务。

7 贷款利息使债务越滚越多。贷款在乡村债务中占大头，因长期无力归还，形成了可观的利息额，“利”越滚越多，债越积越大。

8 乡村应酬多，加大财政开销。县级政府及各行业主管部门下乡均对准乡镇，有的下到村；乡镇干部对准村。当然下乡都是工作需要，但下到基层后都少不了吃喝招待。经济发展了，招待标准也高了。这吃喝招待费用则占据了乡村债务的重要一角。

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