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内容提要：农民增收困难是当前经济工作中的一个重要问题。作者认为必须认真分析造成农民增收困难的深层次原因，“对症下药”，才能从根本上解决农民增收困难问题。

主题词：“三农”问题农民增收困难深层次原因对策

作者简介：陈前金，男，1943年生，江西省永修县人，中共党员，长期从事农村行政管理和财政财务工作，致力“三农”问题和地方财政问题研究，在《人民日报》《中国财经报》《中国财政》《中国农村经济》等中央省市报刊发表论文100多篇，多次获全国和江西省财政科研优秀成果一、二等奖，系中国管理科学研究院特约研究员，中国生产力学会会员。

江西省永修县财政局邮政编码：330304联系电话：0792-3222767

中共中央、国务院《关于促进农民增加收入若干政策的意见》（2004年1号文件）指出：“当前农业和农村发展中存在着许多矛盾和问题，突出的是农民增收困难。全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，粮食主产区农民收入增长幅度低于全国平均水平，许多纯农户的收入持续徘徊甚至下降，城乡居民收入差距仍在不断扩大。农民收入长期上不去，不仅影响农民生活水平提高，而且影响粮食生产和农产品供给；不仅制约农村经济发展，而且制约整个国民经济增长；不仅关系农村社会进步，而且关系全面建设小康社会目标的实现；不仅是重大的经济问题，而且是重大的政治问题。全党必须从贯彻‘三个代表’重要思想，实现好、维护好、发展好广大农民群众根本利益的高度，进一步增强做好农民增收工作的紧迫性和主动性。”笔者认为，必须认真分析造成农民增收困难的深层次原因，“对症下药”，才能从根本上解决农民增收困难问题。

一是小农经济，产出有限。中华人民共和国建国之前，我国是一个半封建、半殖民地国家。长期以来，在封建社会以农为本、重农轻商（工）及闭关锁国的国策指导下，农业经济占有绝对优势地位，加上战乱不断和我国农民思想保守、容易满足和安于现状，当世界发达国家早就用现代化的机械设备和科技手段进行农业生产的时候，我国农民至今还在用几千年前封建社会初期就在用的耕牛耕地，用锄头、镰刀等简陋的生产工具和落后的耕作技术进行农业生产。我国是一个人口多、耕地少的国家，人均耕地只有1.5亩，户均耕地只有6亩。改革以来，我国农村普遍建立了家庭承包责任制，耕地按人口平均分配给农户承包经营。改革初期，由于实行家庭承包责任制，打破了“大锅饭”，调动了农民的生产积极性，促进了农业生产的发展。但是，随着时间的推移，这种按人口平均分配土地、一户农民只有几亩耕地、建立在家庭经营规模上的承包责任制，实际上是自给自足的小农经济，其弊端充分暴露出来：产出十分有限，没有发展后劲，只能解决温饱问题。在一些自然条件差、生存环境恶劣的地方，甚至无法解决温饱问题。

二是以农补工，索取过度。中华人民共和国建国以来，国家为了加速工业化和城市化进程，一直实行重工轻农、以农补工和重城市轻农村的政策，向农业过度索取。除向农民征收农业税之外，还通过暗取方式向农民索取：1、用各种名目的行政事业性收费、政府性基金和政府性集资以及农民义务工、劳动积累工等形式无偿平调、强行摊派，向农民索取资金、物资和劳动力，用于工业发展和国家建设，所索取的数额是一个无法统计的数字。2、用工农业剪刀差向农民索取。索取的数额，1952-1989年为9716.75亿元,相当于国家统计局计算的同期农业净产值的1/5。另一种计算的数额大大高于此数。1953-1978年的剪刀差达9494.9亿元，相当于同期农业净产值的57.5%。中共中央政策研究室、国务院发展研究中心的“农业投入课题组”曾经做过估计：仅1979-1994年的16年，政府通过工农业剪刀差大约取得了15000亿元收入，同期农业税收入1755亿元，财政支农支出3769亿元，政府提取农业剩余净值12986亿元。平均每年从农业部门流出的资金净额达811亿元。特别是从1994实行分税制以来，县乡财政困难加剧，农村税费任务年年加码，乱收费、乱集资、乱摊派和各种名目的乱罚款屡禁不止，农民入不敷出，造成耕地大量撂荒，乡村组织负债累累，难以维持正常运转。

三是城乡分治，制约发展。长期以来，我国实行城乡分割的二元社会经济结构体制，首先是用户籍管理制度把全国人口分成农业人口和城镇人口。在严格的户口等级制度中，农业人口处在宝塔式等级阶梯的最底层。在户口等级制度的背后是重大的利益差别。农业人口在求职、参军、招工、转干、退伍安置、住公房、吃补贴、受教育、物资供应、医疗卫生、社会保障、税费负担、自由迁徙等各方面无一不受到歧视性政策的对待，严重伤害了农民的自尊性，伤害了农民对党的感情，制约了农业和农村经济的发展。实行城乡分割的户籍制度，大量人口和劳动力被滞留在农村，守着一亩三分地过日子，种地成为农民谋生的惟一手段。由于农业是一个弱质产业，投入大，生产周期长，产出小，不仅受市场制约，尤其受大自然制约，收入极不稳定。加上农户经营规模过小，产出有限，人们为了生存，疯狂掠夺自然资源，毁林开荒，超量放牧，乱砍乱伐林木，乱开乱采矿产资源，造成水质严重污染，水土严重流失，土地严重沙化石化，自然灾害频繁，生产条件恶化，反过来又进一步制约了农业和农村的发展。其次是用“地方负责、分级管理”的义务教育制度让农民承担了全国近90%的义务教育投入，使全民义务教育实际上成为农民义务教育。由于农民的投入是有限的，依靠农民投入举办义务教育，不仅加重了农民的负担，更严重的是制约了农村义务教育事业的发展和农村人口素质的提高。农村人口和农村劳动力素质大大低于城镇人口和城镇劳动力素质水平。占全国70%的劳动力群体由于素质低下就业无门，创造力得不到充分发挥，导致人、财、物无法实行优化配置。更严重的是，城乡居民受教育机会的不平等，造成就业机会的不平等。而就业机会的不平等，又造成收入的不平等和生活的不平等。这种情况继续下去，不可避免地会造成下一代、再下一代就业机会的不平等、收入的不平等和生活的不平等。再次是在税费制度上，国家设置了专门面向农民征收的税费项目。除农业税、农业特产税、牧业税、屠宰税外，还有乡统筹等行政事业性收费、政府性基金和农村教育集资等政府性集资。乡统筹包括计划生育经费、优抚及民兵训练经费、乡村两级办学经费、乡村道路建设经费和五保户供养费。实行计划生育，优抚烈军属和复员退伍军人，训练民兵，举办义务教育，修建道路，供养孤寡老人是政府应当举办的事业，是为全国人民的共同利益服务的。不仅农村需要举办这些事业，城市同样需要举办这些事业，而且比农村办得更好，花的钱更多。城市举办这些事业由国家拨款，农村举办这些事业由农民掏钱，这些负担显然是不合理的。在农村税费改革试点工作中，虽然取消了乡统筹等专门面向农民征收的行政事业性收费、政府性基金和农村教育集资等政府性集资，取消了屠宰税，但保留了农业税、牧业税和农业特产税。并通过调整农业税政策增加了农业税的计税面积、常年产量和计税价格，使农业税的实际征收额比税费改革前提高了350%。农村税费改革后，在不剔除生产成本的条件下，农民要缴纳占农业收入8.4%的农业税及农业税附加，如果把这一税额折合成增值税，税率高达42%，是其他职业劳动者所交17%增值税税率的2.47倍！农民收入比其他劳动职业者低，所交的农业税税率却比其他职业劳动者所交的增值税税率高，这显然是不合理的。其次是和所得税比，《中华人民共和国所得税税法》规定，劳动者月收入扣除800元的余额作为应纳所得税税额。2001年，我国农民人均年纯收入2336元，月收入不到200元，远远没有达到个人所得税法规定的起征点。其他职业劳动者月收入没有达到起征点可以免交所得税，农民月收入远远低于个人所得税的起征点，却要交具有所得税性质的农业税，这也是不合理的。农业税不但侵犯了农民的平等权利，同时剥夺了农民的经济利益。农业税的征收对象为农业收入，收入中包含农民的生产投入，对农民的生产投入征收农业税是对农民经济利益的剥夺。

四是食之者众，生之者寡。世界各国，包括经济发达国家，一般只有中央、省、县三级政府，中国从秦朝设立郡县制以来，在行政体制上都是皇权不下县，只有三级政府。而当今中国却有中央、省、市、县、乡五级政府。如果包括乡以下的管理区和村委会两级“准政府”，一共有七级政府。政府级次多，行政机关、事业单位、社会组织多。加上因人设职和因人设事的干部任用制度，这些机关和单位供养人员无数。食之者众，生之者寡。农民负担和财政负担焉能不重？

五是分配制度，改革滞后。1994年实施财政体制改革以来，各级财政实行“分灶吃饭”。增值税的大部和消费税的全部被中央财政集中。国有大中型企业的所得税，按行政隶属关系基本上也被中央省市财政拿走。县乡财政只剩下农业税和一些零星的工商税收。实施分税制的头一年，全国县乡两级财政收支赤字便由1993年的42.41亿元扩大到1994年的726.28亿元，1995年扩大为827.7亿元。到1997年，全国有60%的县和70%以上的乡镇不能按时给行政事业人员发工资。1994年财政体制改革后，全国的财政收入持续增长，财政收入占GDP的比重由1995年的10.7%提高到2001年的17.1%，中央财政收入占全部财政收入的比重，由1993年的22%提高到2001年的52.2%。由于财政分配改革制度滞后，县乡政府的事权与财权严重不相匹配，一方面总体财政形势好转，另一方面经济欠发达地区县乡两级存在严重的财政收支缺口。2000年，全国财政收入1.34亿元，其中，中央财政占52%，省级占10%，地（市）占17%，县乡（2109个县，4.5万个乡镇）两级仅占21%。而同期，在全国财政供养的人员总量中（不含军队和武警），由县乡财政供养的人员比重高达69.7%，中央省市三级财政供养人员比重仅占30.3%。中央和省级政府掌握了主要财力，却基本上摆脱了相应的事务，县乡政府财力薄弱，却要承担大量的公共事务，这种财政分配制度显然是不合理的。特别需要指出的是，把九年义务教育定位为“地方事业”是一个明显的错误。教育投入是对人力资本的投入。它不仅能带来私人收益，更重要的是能产生社会效益。对教育投入有助实现公平和效率的双重目标。义务教育是基础教育。对义务教育投入，能够为高等教育和职业教育打下坚实的基础，同时，能够提高人口素质和劳动生产力率，促进经济发展和社会进步。作为一项有明显外部性的公共产品，义务教育的作用远远超越了地方的范围而影响到整个国家的发展。改革以来，随着劳动力市场的发育、整合和劳动力在全社会流动的加剧，义务教育的外部效用更加突出。把义务教育定位为地方事业，要求县乡政府和农民承担费用，在逻辑上是不成立的。义务教育是公共产品，理应由政府提供。世界上通行的作法是，中央和省级政府负担50%以上的费用。而我国现行义务教育实行“地方负责、分级管理”的体制，县乡政府和农民承担了主要责任。据国务院发展研究中心调查，实行分税制以来，在全国的义务教育投入中，中央财政只负担2%，省市财政负担11%，县乡财政和农民负担达87%。从教育的属性看，高等教育和职业教育是准公共产品，利用市场的可行性远远大于公共产品的基础教育。中央政府和省级政府把绝大部分教育经费投入准公共产品的高等教育和职业教育，而让财力薄弱的县乡财政和农民承担公共产品义务教育的主要责任，缺少公平分配教育资源的要素，是不符合公共财政支出原则的。2001年，国务院确定农村义务教育实行“以县为主”的新体制，教师工资由县级财政统一发放，但财力仍然来自乡镇，来自农民提供的农业税等到税收。“以县为主”的新体制没有从根本上改变财政分配的格局，没有从根本上解决农村义务教育的投入问题。就目前县级财力来看说，都是“吃饭财政”，短期调剂尚可勉强维持，长期保证则难以为继。根本谈不上去增加义务教育投入。分税制实施以来，基础教育支出占县级财政50%以上，占乡财政支出70%以上。可以说，县乡财政困难主要是由于事权与财权不相匹配、把义务教育定位为地方事业而造成的。把义务教育定位为地方事业，不仅严重制约了农村基础教育事业的发展，而且严重制约了县乡各项事业的发展。由于分配制度改革滞后，到2001年，全国有70%以上的县乡预算是净赤字，50%以上的县乡难保工资发放。在得不到上级政府和财政的支持下，县乡政府为了保行政事业人员的工资发放，保社会稳定，只好采取强行摊派税费任务的办法将负担转嫁给农民。自1994年实行分税制以来，农村中乱收费、乱集资、乱摊派和乱罚款屡禁不止，农民负担一年比一年重，把义务教育定位为地方事业，让县乡财政和农民承担义务教育的主要责任是一个重要原因。

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