三、原因分析

    对建国50多年以来，特别是改革开放20多年以来的农村工作要做两方面的评价。一方面，我们的农村工作成绩巨大，可以说是取得了历史性的进步。我国的农业问题已经基本上得到了解决，而且我们是在一家一户小农经济的基础上解决的。广大农村发生了翻天覆地的变化，广大农民的生活有了普遍提高，一部分农民已经富裕起来。这方面的成就怎样评价都不过分，这方面的成功经验需要进行全面深刻的总结。但是另一方面，面对我们要在本世纪中叶建成中等发达的社会主义现代化国家的目标，面对今后20年要全面建设惠及十多亿人民的小康社会的要求，我国的农民问题和农村问题还很严重，需要进行深刻检讨，找准存在这些问题的原因，制定出相应的方针和政策。

    为解决农民问题和农村问题，首先必须分析产生这些问题的原因。这些原因归结起来大体上有以下几个方面：

    (一)我国目前仍处于由计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的时期

    现在的这些农民问题和农村问题，都是计划经济惹的祸，都是计划经济遗留下来的问题。

    我国从中共十四大以后，明确提出要建立社会主义市场经济体制。但农村自1985年以后．这种制度层面的改革基本上就中断了。1985年以后，农村进入第二次改革时期。但实践表明农村的第二次改革并没有成功。农村第二次改革究竟应该改什么，是发展乡镇企业，是搞产业化，还是发展小城镇，直到现在也没有个说法。可以说农村的第二次改革就没有改。因为农村的户籍制度没有改，流通制度没有改，土地制度也没有改。计划经济体制下的人口问题、土地问题、粮食流通问题、农村借贷体制问题等都保留了下来。而计划经济本身对农民是不利的。在计划经济体制下，农民被斯大林定义为是专给国家做特殊贡献的对象，是为工业化做原始积累的。前苏联一开始是实行余粮收集制，农民要义务交售余粮。虽然后来是国家定价收购，但粮价一直压得很低，农民被剥夺得很苦。我国一开始学习苏联，搞计划经济，实行合作化，农民丧失了生产自主经营权，农业的任务就是保障供给，保证满足国家对农产品的需要。农民向国家交售的粮食和农产品的价格是由国家来定的，农民卖粮给国家叫做给国家做贡献，是卖爱国粮，根本不是等价交换。因此，从根本上说，农村问题和农民问题的主要根源还在于计划经济体制下所形成的一套农村、农业政策还没有得到根本转变。农村问题和农民问题从根本上说还是个深化改革的问题。

    (二)计划经济体制下长期实行城乡分治的户籍制度，形成了我国城乡二元的社会结构。这种社会结构至今没有改变．是造成目前城乡差距越来越大的重要原因

    我国长期实行城乡分治的户籍管理制度，农业人口被集中在农村，非农业人口大部分集中在城市，形成“城乡分治、一国两策”的局面。而这种局面对城市人口有利，对农业户口的人是不利的。在经济上，农业人口和城市人口在税赋、所有制、就业等方面所享有的国民待遇不同。而这种不同在政治上表现得尤为明显。选举全国人大代表时，城市人口是24万人选举产生一个代表，而农村人口却是96万人产生一个代表，基数是城市人口的四倍。在社会上，农村人口在教育、医疗、社会保障等方面与城市人口所享有的国民待遇也是不一样的。有人统计过，农村人口和城市人口在国民待遇方面有14个不一样。长期实行的结果，就形成城乡二元社会结构，城乡差距越来越大。

    (三)国民收入分配的格局不利于农村和农民

    为什么农村的义务教育问题长期解决不好，原因在什么地方?其根源就在于现有的义务教育经费分配格局严重不利于农民和农村。义务教育法规定农村的义务教育实行中央领导地方负责，至于地方具体由哪一级来负责却没有明确的规定。据国务院发展研究中心调查，现在农村的义务教育经费中央只负担2％，省地两级负担11％，县级负担9％，78％的经费要由乡镇这一级来负担。现在有些社会团体在搞“希望工程”，这是做好事，应该赞扬，但义务教育不能这样办。有人说这样搞“希望工程”本身就没有希望。这样说是有道理的。因为既然是实行义务教育，就应该是城乡一体的，都应该由国家来承担，至少由省级财政主要来承担，不能往下推。靠30元、40元地从社会上募集怎么能解决义务教育问题?

    义务教育经费的分配格局是这样，国家卫生经费的分配格局也是这样。国家每年的卫生经费支出是几千个亿，但是85％给城市，只有15％给农村。现在农村的合作医疗防治体系基本上已经垮掉了，很多地区的农村缺医少药，有的乡镇连卫生院都卖掉了。这次非典爆发，中央命令禁止大学生和民工返乡是十分英明的。如果非典传到农村去，凭农村现有的医疗条件，后果是不堪设想的。我们经常说1978年以后经过改革开放许多方面都好了，但事实上有些事情有不如1978年以前的，比如农村的医疗卫生。人民公社期间农村还有个合作医疗，还有个卫生站，现在没有了。

    (四)近几年我国经济基础和上层建筑的改革有许多方面是成功的，但也有一些是不成功的

    近几年农村进入第二次改革，但究竟应该改什么并没有搞清楚。乡镇这一级究竟应该怎样改，乡镇财政应该从哪里来，乡镇这一级究竟应该管些什么，这些都没有搞清楚。我们这些年的改革，有许多是成功的，但也有一些是不成功的，反而加强了计划经济，对农村的发展特别不利。

    前些年兴起了一股县改市、地改市的热潮。比如昌平县改昌平区、江阴县改江阴市，形成了我国省级、副省级、地级、副地级、县级五级市长同时并存的特有格局。而这样做的结果，一是使得原来的干部级别提高了，干部队伍也大大地增加了；二是改为市或区以后，便利了征用农民的土地搞开发区。这种做法对城市是有利的，而对农民本身是不利的。对农村发展和农民更加不利的是地改市。在地改市之前，地区管辖着所属的县，同时负责为这些所属县保障一定数额的财政经费；地改市之后，中央拨付的文教、卫生等方面的资金全部被该地级市留用，不再下拨所属的县。大家可以看到，几乎所有的地级市都建设得很好、很气派，有现代化的设施、高级宾馆等等。也从未听说过哪个地级市的干部和教师发不出工资，道理就在这里。这样做的结果。就是进一步拉大了城市和乡村的距离。

    (五)认识上的严重滞后

    1996年以后，我国的农业已经从单纯的增加生产、提高产量、保障供给这一阶段发展到了一个新的阶段，而我们有些干部并不能适应这种新的变化，认识上严重滞后。1999年我去参加一个农业口的会议，遇见东北一个省主管农业的负责人。我向他问起当地的年成如何，你们猜他如何回答我?他说：“弄不好今年又增产了”。这说明他的认识还没有跟上来。他是抓农业生产的，应该为农业增产而高兴；但现在不同，农业增产对他反而是个压力，征购这些农产品需要资金，还要牵扯到运输、储藏、农产品价格等一系列问题。他是负责这一方面的，他为这些事情发愁，因为他还没找到农产品加工增值和建立农产品流通体系方面的实践经验。这是认识滞后的一个表现。   

    另一个问题是，我国是否已经到了该反哺农业的时候了?从建国到现在已经有50多年的时间了。这些年里，我们一直是从农业和农村获取工业化建设所需要的资金和原料。那么现在50多年过去了，我们已经搞了10个五年计划，工业化也基本上建成了，是不是应该反哺农业了?所谓反哺就是像鸟儿一样，一开始是老鸟给小鸟觅食，等小鸟长大以后再给老鸟觅食，以回报老鸟的养育之恩。第二次世界大战以后发展起来的工业化国家和地区，一般是20多年以后就开始反哺农业，日本、韩国是这样，我国的台湾也是这样。台湾从1973、1974年就开始反哺农业。而现在已经过了50多年的时间了，我们还在大量地向农民索取。我国的城乡差距这些年不仅没有逐步缩小，反而是通过下列两个渠道，使得城乡之间的剪刀差越来越大。

    一个是通过农民工。据农业部统计的数字，2002年我国有农民工9460万，这些农民工在城市里从事着二三产业。他们虽然也是工人阶级的一部分，但他们的政治地位和经济地位与城市工人相比相去甚远。农民工即使是和城市工人干一样的活儿，也是同工不同酬的。2001年，9000多万个农民工为城市创造的GDP是2．3万多亿元，平均每个农民工为城市创造了2．5万元的价值，但他们的平均工资却只有8000元，每个农民工为打工的城市做了1．7万元的贡献。实践证明。哪个城市用农民工越多，哪个城市发展就越快。深圳是这样，上海、北京也是这样。深圳是几百万个农民工创造出来的。

    另一个渠道是通过征地。据国土资源部统计，2002年全国各种名目的征地共计295万亩。实际上还远不止这个数。这些土地按计划经济时代定的办法低价格从农民那里征来，然后再以高价出售，每亩地平均赚几万元到数十万元，全国就是好几千个亿。当然这些钱一部分是上缴给国家的，但是各级地方政府通过征地所获得的利润是很大的，所以许多地方有以地生财的说法。哪个地区征地越多，富得也越快，干部的福利也越大。这就使得城乡之间本来就很大的差距变得更大了。

一、几点建议

   我国“三农”问题总的情况是农业问题已经基本上得到了解决，但由于没有从根本上解决体制性的束缚问题，我国的农民问题和农村问题还远没有得到解决。中共十六大报告指出，我国城乡二元经济的结构还没有从根本上发生改变，城乡差距、地区差距逐年扩大的趋势还没有从根本上得到扭转，农村贫困人口依然为数不少。因此，千方百计增加农民收入、千方百计减轻农民负担、千方百计保持农村稳定的任务依然十分艰巨。

    下面，我就在新形势下如何解决农民问题和农村问题谈几点建议。

    (一)要继续深化农村体制改革

    农村的第二次改革应该继续进行。要通过深化农村体制改革，实现农村的经济和社会体制由计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，进一步把农民从计划经济体制的束缚中解放出来。只有这样，才能逐步破除城乡二元经济的结构，实现城乡一体化。城市率先实现现代化不能以牺牲农民为代价。如果只在城市实行市场经济体制，而农村还基本上是计划经济体制，只是城市繁荣，而农村贫困，或者说城市的繁荣是建立在农村的贫困基础之上的，那我们的社会主义市场经济体制就建立不起来，即使建立起来也不是一个完善的社会主义市场经济体制。

    (二)要下决心改革户籍制度

    我们现在的户籍管理制度是计划经济体制下的产物，它把人口人为地划分为农业人口和非农业人口，限制人口的自由流动。这种体制是形成城乡二元结构的主要原因，已经不再适应现在变化了的新形势，成了实现城乡一体化的严重障碍，必须下决心对现行的户籍制度进行彻底改革。

    (三)要改革现有的土地承包制度

    农民问题和农村问题的核心是土地问题。土地定，天下定。虽然我国政府一再重申保持现有土地承包制度不变，1998年再次重申30年不变，但实践证明，我国的农村土地制度一直处于不断的变动之中。因为现有的土地承包制度没有从根本上解决土地的所有权和使用权问题。我建议实行土地国有制，把土地的所有权收归国有，使用权归农民，再不变更。农民可以转让自己承包的土地给别人耕种，以实现农村土地的合理流动。另外，我还建议把宅基地还给农民。现在农民的宅基地属于集体，农民既不能出售，也不能抵押。这种情况应该得到改变。

    (四)要改革现有的国民收入分配格局

    我国现有的国民收入分配格局是对城市倾斜，对农村和农民不利。这种分配格局应该进行改革。要缩小城乡之间的差距，从根本上解决农民和农村问题，必须使国民收入分配格局向农村和农民倾斜，特别是教育、卫生、文化等公共服务方面。

    (五)要改革乡镇现有的政权体制包括财政体制，建议恢复农村工作部

现在乡镇一级负债累累，干群矛盾尖锐，这不是哪一个干部的问题，而是我们的基层政权体制包括财政体制方面的问题，应下决心进行改革。另外，在中国这样一个大国里解决“三农”问题，只靠发文件不能从根本上解决问题。中央应该有一个专门的机构来具体领导和指挥。因此，我建议恢复农村工作部。

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