着自身的利益──“公共机构的利益”，包括公共机构的自身利益和机构之中人员自身的利益。这样，国家机构在执行法律原则时就难免出现背离之处。加之改革前中国“高度组织国家内的低度整合”的社会结构，改革中“放权让利”的基本思路，使得乡镇政权中的“干部利益群体”④经常利用对政策的变通这一方式对抗中央，截流国家下放给农村社会的权利。



  改革前，国家垄断着绝大部分稀缺资源，并且为了执行国家的意志建立了一个严密的组织系统，表面上看政治机构有着强大的控制力。但是由于条件的限制（如不具备有效的统计系统、发达的科层系统、完善的组织条件、良好的交通、通讯条件等），就使所设定的集权型体制原则与体制的实际运作条件之间存在着较大的张力。因此这种体制在制定政策时，一般只有笼统含糊的原则性目标，而要求各个地方和单位在执行中根据自己的具体情况加以理解和执行。在运用过程中，经常借助于党的文件、工作队、现场经验交流会乃至于政治运动等非程序化、非制度化的工作方式。这样变通便存在于社会生活中的许多领域了。所以看上去国家是高度组织化的，但是由于“政策执行变通化”，科层机构在功能上是互相分割的，在不同的层次和部门之间存在着经常的紧张状态、讨价还价和利益冲突。这就是所谓的“高度组织国家内的低度整合”，或唐尼索恩提出的“蜂窝状结构”。改革的二十年来，“放权让利”作为基本思路和核心内容，沿着两条不同的路线进行：中央向地方放权；国家向社会放权。在这一进程中出现了地方化趋势、部门化趋势、单位的法团主义趋势，导致蜂窝状结构的加剧。这样，中央政府就面临着一系列拥有自主利益的主体。本来上级在“摸着石头过河”时为了鼓励下级大胆探索与试验，默许或示意下级进行变通，但下能的变通则是基于利益实体上的利益驱动。结果原来推动改革的措施，成了对抗中央政府的手段。于是我们便看到许多地方的“放权过程中的截留现象”⑤。



  具体到村民自治制度上，国家并没有设计出具体、明细、严格的法律框架，一个重要原因是国家在地区非均衡的情况下，鼓励各个地区根据自己的具体情况进行制度创新，同时避免其它制度主体的创新积极性被扼杀，社会活力下降⑥。结果这在客观上造成了有关法律过于相略和原则化，导致规范乡村关系和村民自治的制度供给不足和制度空隙过大。而乡镇政权又比村民拥有多得多的政治资源、经济资源、组织资源和文化资源，他们便能较为便利、有效地利用制度空隙，成功地对村民实现制度侵权⑦。于是这种制度的空隙客观上成了基层的干部利益群体谋求自己利益的活动空间。在推行村民自治制度时，不少乡镇干部往往从自身利益考虑，总是要大打折扣，甚至以种种手段抵制。有学者尖锐地指出，一部分乡镇干部、村级干部、乡村先富起来的“大款”构成了乡村的权势阶层，这个阶层手中的筹码日益加重，阵容逐渐膨大，形成了独立的利益集团和社会集团，他们不但与中央利益发生矛盾，更与当地农民利益发生冲突。在中央目前对农村的五大政策上，这个阶层采取了公开的抵制甚至对抗的态度⑧，成为农村政策在执行中的一大梗阻。



  （三）国家的农村发展战略及其矛盾



  乡村关系偏离的成因，既不能简单归之于一些乡镇领导对既得利益的维护，也不能完全归因于上面所说的有关法律规定的过于原则化。更关键的原因还是应该从国家的农村发展战略及其矛盾中探寻。



  在中国这样一个后发现代化国家和比较落后的农业大国，经济社会的超常规发展或现代化目标的尽快实现，需要国家开发农村社会的创造力，培育社会自组织力量。而现代化进程又要求国家对农村社会进行有效的控制，维护社会稳定，合理地抽取资源。改革开放以来，随着农村逐步实行家庭联产承包责任制，确立了农户相对独立的生产经营者地位，“政社合一”的人民公社体制开始瓦解，国家通过改变对农村的控制方式，“让渡”给农民自主谋生空间，并在组织方式、政策及宣传上宽容和鼓励乡村自行发展乡镇企业，自行积累财富。这种“放权让利”的做法，一方面使农村经济体制产生深刻的变更，形成新的经济关系格局，使农村社会的潜在能量被空前地释放出来，使农村社会财富急剧增长，国家也因此从中抽取到更多的资源。另一方面也导致农村社会结构的深刻变化，导致农村政治结构、政治关系产生了脱胎换骨式的改造。农村权力和利益日趋分化，农民处于高度分散状态：政府权力相对从农村收缩，农村正式组织也因此渐趋衰落，这使得国家的方针、路线政策难以在农村贯彻，从而影响了国家对农村社会的控制。同时，新时期农村也出现了诸多新的社会问题，诸如社会治安紊乱，干群矛盾突出，农民防范自然和市场风险的能力低下等。这些都影响了农村的发展和稳定。而当前国家仍需要让农村继续为城市和整个国家的现代化提供粮食作物，部分工业品和工业原料，以及限量的廉价劳动力。国家因此极其重视粮食作物生产和控制乡村人口流动问题，并且仍然通过下达计划而不是主要依靠市场价格来保证农业在农村产业结构中的比重，保障粮食生产和

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