法途径，讲求新闻监督。因为只有具备一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合法，是否合理，是否符合公众的利益。二是公共政策必须符合利益普惠的原则，即“公共政策由其性质所决定，其目的在于为全体公民谋取利益，而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益”。[4]社会可行标准主要是指，一项公共政策在政策宣示后可以较为顺利地推行。具体说来，即指既定政策有良好的国民基础，至少不会遭到社会普遍的或一部分人的强烈抵制；同时也不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题。 3、 公众舆论是公共政策决定的重要准则 政策决定是公共政策制定过程中最为重要的一个阶段，将决定政策执行、反馈、修正的难易程度。影响政策决定的因素很多，如个人价值观、党派认同、选区或地区的利益、公众舆论、传统或惯例等。其中，“公众舆论确定了公共政策的基本范围和方向”[5]，尤其在那些与公众发生直接关系的政策中。这是因为从“应然的”意义上来说，由于政府的公共权力和公共事物管理的被授权、被委托的地位和职能，以及由此所产生的公共政策的“公共”性质，政策决定理当尊重民意。从“功利”的角度来看，聪明的决策者都明白，在公众已形成明确、集中而强大的价值倾向的情况下，顺应民意是唯一正确的选择。 参照以上的理论，事先发布“延迟退休年龄”的消息来试探民意是有必要的。现代政策问题日益复杂，如退休年龄的延迟不仅仅只关乎养老金的支付，还会涉及到年轻人就业、普通职工的生活状态、现行《劳动法》的修改等一系列问题，它们之间不乏冲突的存在。利益取向不同的群体对此事就态度迥异，部分公务员、科教人员非常肯定；而大龄“蓝领工人”、下岗职工等则强烈反对，如果贸然出台政策，其公正程度和社会可行性将会大打折扣。 “杨柳湖”工程的停建，很大程度上则得益于公众舆论的反对。都江堰是“当今世界年代久远、唯一留存、以无坝引水为特征的宏大水利工程”，但“杨柳湖”工程可能会违反“都江堰作为世界文化遗产的真实性、唯一性原则”。消息一经披露，众多专家、广大公众的一致反对，全国180多家媒体都介入了报道，最终公众力量直接影响了决策，该项工程被叫停。试想，如果在工程立项之前试探一下民意，会这样虚耗人力物力么？ 三、 新闻媒体应该采取的态度和具体措施 如上文所言，施放“决策气球”这一新颖做法值得提倡。对此，笔者认为新闻媒体应该积极参与报道，引导公众讨论，力求成为一个良好的沟通渠道。这基于以下两点原因。 1、 新闻媒体在公共政策制定中的地位 就公共政策的制定而言，至少有三类主体通过不同的方式直接或间接地介入了制定过程。新闻媒体属于其中第三类——社会非法权主体，即“在正式的法律规定中其行为属于非政策行为，但实际却可以影响甚至深深影响政策决定的社会主体”。[6]新闻媒体主要是通过传播社会舆论来介入的，它负有为那些“缺少声音”的公众讲话的责任，成为一个能充分容纳民意表达的平台。因为公民的政治参与权利虽是宪法原则之一；但实际中，作为个体的公民直接参与公共政策制定过程的机会很少，民意很难通过正式的制度渠道进入到公共事务的决策和裁判中去。 2、 改善我国公共政策报道状况的需求 “新闻是人们对其生活作出合理决策所需的信息。”[7]这是哥伦比亚大学教授麦尔文﹒曼切尔在总结新闻定义时提出的原则之一，着重强调新闻的决策功能性。对此，西方的一些主要媒体做得很好，它们历来以公共政策的权威报道为己任。而囿于一些过时的观念（如认为保持一定的神秘性有利于维护政策的权威；以为政策制定的由头、制定中遭遇诘问和反复修正等过程一旦被公众知晓，会影响政策的严肃性），我国的公共政策报道，尤其是针对决策过程的报道，在传媒实践中并未得到充分实现。有论者认为，目前媒体“较低水准的公共政策报道，常常不能满足主流人群的关注与兴趣”[8]。 对“决策气球”的报道，新闻媒体要解放思想，跳出陈旧观念的樊篱。同时，在具体操作实践中，还须讲求一定的报道策略，将可能潜在的负面影响消弭于无形。 首先，需要明确的是，施放“决策气球”是政治文明进步的体现，应该是经过精心策划的。媒体在报道时必须有强烈的责任感，不能为了抢新闻而捕风捉影。如2004年12月28日，有媒体报道科技部一位官员在的留学人员代表座谈会上透露，为吸引更多优秀海外人才，中国正在考虑效仿印度，为海外专才实行“双重国籍”的优惠政策。后经核实，这是记者对该官员讲话的误解所致。该官员在会上并未谈及中国考虑“双重国籍”的问题，其原话为：目前国际上许多国家都非常重视对境外留学人员的吸引，例如印度采取了“双重国籍”的方式，而我国是采取“永久居留权”作法——也就是所谓的“绿卡”。此外，媒体的报道要有权威的信息源。关于双重国籍这个问题，有决定权的是公安部和人事部，所以对双重国籍问题放“决策气球”的不可能是科技部。记者如果事前想清楚了这个问题，就不会从改变双重国籍的角度报道该官员的谈话。其三，“决策气球”的报道要留有回旋余地。如此次有关“延长退休年龄”的报道最早出现在《北京晨报》上，信息源是劳动和社会保障部新闻发言人胡晓义。为了避免绝对化，新闻中着重强调发言人“并没有透露政府何时会对公民的退休年龄作出调整，只是说这个工作是个渐进的过程，目前正在着手研究。” 其次，在报道新闻时应遵循“平衡报道”的原则。“平衡报道”源出于西方新闻学，是西方新闻报道所普遍遵循的基本原则之一。美国密苏里新闻学院1980年出版的《新闻报道与写作》一书中就指出：“新闻报道应当求得平衡、公正和客观。”在中国大陆，孙旭培在研究我国报道方法演变的基础上，结合国外的报道经验，也于80年代就提出了新闻报道的平衡的概念[9]。 运用“平衡”的报道方法，可以在突出报道一种主要因素时，还能顾及其他因素，特别是相反的因素；在突出报道一种主要意见时，还能点出其他意见，特别是相反的意见。这样就能更准确地反映事物及其内外联系，寓倾向性于全面、客观、公正之中，使人更加信服。同时也可以较好地对舆论进行调控，因为通过平衡报道，社会各方面的意见都能呈现在大众面前，这会加强各群体之间的交流，避免极端意见的出现，有利于社会谅解和社会整合。 “重大的事情让人民知道，重大的问题经人民讨论”。回顾“杨柳湖工程”的停建、“延迟退休年龄”的争论等事件，可知一项公共政策尤其是涉及公众切身利益的，其制定过程的公开、透明，有利于增强决策的科学性和民主性，有利于增进人民群众的理解和支持。因此，施放“决策气球”的做法是值得提倡的，媒体对此应该持肯定态度，并采取慎重和有效的策略进行报道；而广大民众应该积极参与讨论，理解和包容可能会出现的某些偏差。 注释： [1] 【美】赫伯特.阿特休尔：《从弥尔顿到麦克卢汉》，纽约霍普金斯大学出版社，1990年版，第56页 [2] 陆高峰：《“延长退休年龄”新闻的反思 发言人不能乱发言》，《信息时报》，2004年9月21日 [3] 新华网发展论坛2004年9月8日关于“延长退休年龄”的讨论，可见如下链接： http://news.xinhuanet.com/comments/2004-09/08/content_1954891.htm [4] 张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年版，第50页 [5] 转引自陈振明：《政策科学—公共政策分析导论》，中国人民大学出版社，2003年版，第366页 [6] 张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年版，第37页 [7] 徐耀魁：《西方新闻理论评析》，新华出版社，1998年版，第135页 [8] 转引自孙旭培：《中国传媒的活动空间》，人民出版社，2004年版，第135页 [9] 孙旭培：《论新闻报道的平衡》，《新闻学新论》，当代中国出版社，1994年版，第236—248页

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