议会法令的一个突出特点是其不完全的一贯性，经常随着统治者的好恶及性格而有所变化。当然，客观环境对政策也产生一定影响，这一点在流民法上表现得更为明显。
　　爱德华六世(1547-1553)即位的第1年(1547)即通过了一项新的更严厉的法令。该法令规定：所有能劳动而不劳动者皆为流浪汉。如果健康流浪汉被捕，罚做2年奴隶，在胸上烙上“V”记号；如果逃跑，将判其终生为奴，胸上烙个“S”记号；若再次逃跑，将被判处死刑。该法令在量刑上较此前的法令严厉，原因之一是此时流民问题更为严重，由此而引发的不安定和社会动乱让政府紧张。大批破产流浪的农民毫无出路，随时准备起义，并随时准备同任何反抗统治阶级的力量结合在一起。1547年的重典并没有使反抗减弱。压迫越深反抗越烈，1549年爆发大规模农民起义。严刑峻法并不能解决流民问题，这个被认为是最残酷的法令因难于实施而在两年后被废除，恢复了亨利八世1531年关于对健康乞丐施以鞭刑的法令，并一直执行到1572年。这部重典的出台和少年国王及其近臣不无关系。当然重典也符合新兴资产阶级的利益和当时的社会思潮，特别是宗教改革以后，新教徒提倡勤劳勇敢、发家致富，当看到流民、乞丐不劳而获地乞食时，他们自然是不能接受的。
　　救济贫民和减少流民一方面是思想观念问题，另一方面则是资金的问题，而议会的一个重要职权就是解决王国所需资金问题——征税权。政府职能的形成和机构的完善是一个渐进的过程，是在实践中经过长期探索而形成并发展起来的。为了更好地解决日益严重的流民问题，1551—1552年议会通过了关于如何募集济贫资金问题的法令，把解决流民问题工作的重点转移到加强行政管理，加强资金募集的力度上，这是议会解决流民问题的又一个显著变化。但是，法令规定是一回事，执行法令是另一回事。为了减少流民人数，保证“应该救济”的人能够得到救济，到玛丽统治时期(1553-1558)又恢复许可证制度，即允许那些经过批准的人带着标志上街乞食。这在伦敦地方法规中早已经实施，并非议会的创举。其他内容与以往法令也基本一致。玛丽这位在历史上被称为“血腥玛丽”的女王，在其统治期间出台的流民法并未如其宗教政策一样血腥。也许是由于她在位时间短，无暇顾及，也许是宗教活动更令她感兴趣，也许是其弟爱德华六世的严刑峻法的前车之鉴，总之，在她统治时期流民法既没有沾上“血腥”，也没有大的发展。
　　到伊丽莎白统治(1558-1603)初期，议会对募集济贫资金的规定又作了进一步调整。1562年法令规定：人们自愿交纳济贫税，经多次劝说无效后将采取强制的手段。交纳的税额仍以自愿为主。从1536年到1569年，各法令在具体规定上明显发生了一些变化。这些变化也部分地说明议会在流民问题上所遇到的困难和他们为解决这一严重的社会问题在措施上所做的努力。例如，在济贫资金的募集上，亨利八世的法令以自愿为主，爱德华六世和玛丽的法令以劝说为主，伊丽莎白统治初期的法令则以强制为主。这充分说明16世纪中叶以后通过教会和个人的自愿募捐很难达到限制流民流浪和救济无助贫民的目的，自愿捐献的办法已不足以救济越来越多的流民和贫民，因此，实施强制性征税势在必行。
　　这一时期的流民问题不仅让统治者困惑和烦恼，同时它也是地方官员们所不愿从事的一项工作，因此任命征税员成为一项艰巨的任务。不仅选举时间一再改变，对拒绝任职的罚款也逐年增加，如：从1553年到1555年，法令中关于拒任济贫官罚款的数额增加了1倍(从20先令增加到40先令)。此后，在不到10年的时间，即到伊丽莎白统治的1562年，拒绝任职的罚款数额增加到10镑(20先令为1镑)，涨了5倍。即使这样，仍然有人宁愿挨罚也不愿意充当征税员。这从一个侧面反映了这项工作的艰巨性。
　　以上法令基本反映了16世纪中叶以前统治阶级对流民的态度，即惩罚为主、救济为辅，并初步提出了济贫的思想原则。这些法令的社会效果可以用莫尔在《乌托邦》一书中的一段话来概括：“送上绞刑台的人有时达20名之多。为什么仍然盗窃横行呢?”因为“这样的刑罚超出用法的限度，并且对国家不利。用这种惩罚对付盗窃行为是够残酷的了，但又不能禁绝盗窃行为。本来，仅仅犯了盗窃不是大不了的罪，不应处以死刑。何况，当一个人走投无路，忍饥挨饿，随你用什么样的重刑，也阻止不了他去盗窃。现在对盗窃犯的用刑是这样的严厉，其实还不如给他们以谋生之道，使其不至于铤而走险，干了一下盗窃，跟后就送掉老命”。
　　　　　　二
　　伊丽莎白统治中后期和斯图亚特王朝前期，议会有关流民的立法取得了重大成果，有了进一步的发展。
　　这一时期，议会的立法辩论更激烈。前期的争论主要围绕1572年法令和1576年法令，后期的争论主要是针对1597年法令。经过充分的辩论和酝酿，法令最终出台。在这个时期里，法令在内容上有一些变化和补充，反映了人们认识上和观念上的一些变化。1572年法令又恢复严刑峻法，该法令与以往不同的是实施强制征收济贫税。由原来自愿的慈善行为改为按财产比例交纳，交济贫税成为人们必须履行的法律义务，济贫资金开始实现由“募”向“征”的转变。用法律代替劝说，用强制代替自愿，用征税代替募集，至此初步形成济贫税制度，使济贫税纳入了法制的轨道，更有效地保障了济贫资金的来源问题。通过法律手段解决了慈善和道德所不能解决的问题，实现由“募”到“征”的转变，应该说是历史的进步，是议会作为国家政府机构实现国家立法机构职能的重要表现，是其积极参与并承担国家责任的具体体现，议会的权力进一步扩大。它不仅提升了议会在国家政治生活中的地位，也为它越来越多地参与国家政治奠定了基础。在1572年法令中，议会未提出解决健康流民问题的有效办法。这个方面的不足在4年后通过的议会法令中得到解决。1576年法令中最重要的规定是要求每个城市、自治镇和集镇治安法官应为流民提供生产材料，“让有希望的年轻人习惯劳动，并在劳动中成长，而不是游手好闲……并使其他愿意或需要工作的人也有工可做”[6](p72)。每个郡都要建感化院，将那些有工作机会而不去工作的人送进感化院，实行强制劳动。可以说，1572年法令和1576年法令奠定了英国济贫法的基础。到1593年时，议会经过认真讨论，颁布法令，废除对流民施以死刑、监禁、烙耳等酷刑的血腥条款，但并未取消体罚，恢复了有关鞭刑的规定。从此，英国流民立法基本走上了以救济为主，惩罚为辅，政府管理济贫的轨道。慈善救济原本是教会的事，中世纪以来王权与教权之争一直不断，削弱教会权力是许多国王的梦想，从亨利八世到伊丽莎白女王，在议会颁布的惩治流民的立法中逐步地实现了这个梦想。政府管理慈善救济事务从另一个方面也加强了王权，满足了国王的需要，削弱了教权，将国家行政的触角伸到社会生活的细致方面，实施管理和监督的职责，实践着民族国家统一体的管理者的重任，为英国政治现代化奠定了基础。当然，在赢得权力的同时，也承担了一份责任。
　　1597年，议会经过激烈辩论出台了一部十分重要的法令，它的原则为近代济贫思想奠定了基础，成为此后指导英国国家济贫的重要思想原则。经过补充完善，1601年再次颁布，并作为重要法令长期执行。该法令是经过充分酝酿产生的一部有关流民的法令。法令对救济方式及官员的责权做了详细规定，不仅为英国的济贫工作确定了思想原则，也为此后相当长的一段时期里英国的济贫工作奠定了思想理论基础。它是以往法令的总结和议会激烈斗争的产物，是经过议会里的有识之士长期思考和近百年的社会实践的结晶。这种辩论充分说明，即使在阶级利益基本一致

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