范和保障居住在相当于县级以上聚居区的少数民族的平等权利和自治权利的综合性自治法规。其内容包括，民族自治地方根据宪法和民族区域自治法规定的原则，规定本地方自治机关的组成以及如何行使自治权，规定如何加速本地方的经济和文化教育事业的发展，规定如何正确处理本地方内部的民族关系。一个民族区域自治地方只有一部自治条例，由于其稀缺性，所以对自治条例的立法监督比较严格，其程序上的规定较复杂。再回到实践中举例分析，自治区的人大既有权制定自治条例，又可以作为省一级人大制定地方性法规，所以，自治区的人大可以在一个宽松的选择环境中比较自由的转换自身角色。权衡比较之下，自治区的人大制定的自治条例需报全国人大常委会批准，而制定的地方性法规只需报全国人大常委会备案，不存在批准的问题。在效率的选择上，自治区人大当然会倾向于制定程序更简单的地方性法规。

　　此外，自治条例不象地方性法规那样仅限适用于规范本行政区域内的主体的行为，它还能对民族区域自治机关的上级机关的特别行为进行规范，甚至还可以对该民族区域自治地方之外的地方的行为进行特别规范。“一切国家机关，包括国务院及其有关部委在内，都必须遵守全国人大常委会批准生效的自治区的自治条例，国务院的行政法规也不得同它相抵触。”「1」但是这一原则根本得不到认可，更谈不上遵守。以广西壮族自治区的自治条例为例，自治区报批的第18稿，由全国人大常委会送国务院各部委征求意见，只有几个部委同意或基本同意，不同意的部委分别提出了6～13条否定意见，有的部委认为“与我部有关政策相冲突”，有的认为“根据我部……暂行条例办”，更有的部认为“广西要价抬高”。「2」而这些征求意见居然能对全国人大常委会的批准产生了决定性影响。

　　以上因素综合起来造成了权域范围很大的自治条例却得不到很好的运用。因此各自治区虽然制定了一些具有民族区域自治立法作用的地方性法规，却没有一件自治条例颁布实施；各自治州、自治县虽然已经制定了自治条例，却因为种种主客观条件的限制而起不到应有的作用。

　　2，单行条例。单行条例是关于规范自治地方某一方面具体事项的自治法规，解决某个方面的民族关系问题，其实质上就是一种变通之权；在实际上，民族区域自治地方制定的单行条例中，对法律作出变通和补充规定的有60多个。「3」但是，把自治州、自治县制定的单行条例交由省级人大常委会批准的作法，完全是一种严格的行政级别性设计，既不符合民族不论大小一律平等的宪法原则，又在实践操作上极大阻碍了民族区域自治权的实现，如对法律进行了变通的单行条例的批准问题产生的法律效力上的悖论等。此外，要改变许多急需出台的单行条例未能及时出台的状况，改变一些自治地方甚至从未制定出一件单行条例的现状，则需要将单行条例的制定权作适当调整，赋予自治地方人大常委会制定单行条例的权利。

　　3，民族自治地方的变通规定。民族区域自治法规定上级国家机关的决议、决定、命令和指示，如有不适合民族自治地方实际情况的，自治机关可以报经该上级国家机关批准，变通执行或者停止执行。上级国家机关的决议、决定、命令和指示，是指具有法律约束力的规范性文件；除了法律外，还包括行政法规和规章。自治机关包括自治区、自治州、自治县的人民代表大会和人民政府，因此行使变通执行或者停止执行权的主体，不同于制定自治条例和单行条例的主体仅限于人民代表大会，还包含自治县（旗）以上的各级民族区域自治地方政府。「4」而根据宪法第116条和《立法法》第66条第2款的规定，在自治条例或单行条例中进行了变通立法的，其立法监督程序等同于自治条例和单行条例的监督程序。

　　其他变通规定的立法监督的内容根据有关授权法律的不同规定而有所不同，例如，根据民法通则和森林法的规定，自治州、自治县制定的变通规定，只须报省级人大常委会批准，不需报全国人大常委会备案。根据收养法和继承法的规定，自治区制定的变通规定，只需报全国人大常委会备案。根据民法通则的规定，“制定变通的或者补充的单行条例或者规定，自治区人民代表大会制定的，依照法律规定报全国人民代表大会常务委员批准或者备案；自治州、自治县人民代表大会制定的，报省、自治区人民代表大会常务委员会批准。”「1」

　　（三）、以民族区域自治立法监督的方式为基础的实证分析。

　　我国民族区域自治立法监督的方式为批准与备案。

　　1，批准。批准是指民族区域自治的立法主体将已通过的民族区域自治地方的立法草案报请全国人大常委会或省级人大常委会，由全国人大常委会或省级人大常委会对其进行审查并决定其是否生效的立法监督方式。全国人大常委会或省级人大常委会在行使立法监督批准权时，主要对其内容进行审查。这一监督方式具有比较强的监督力。在我国立法的实际工作中，对自治条例和单行条例的批准主要由省级人大常委会进行。全国30个自治州和119个自治县（旗）绝大多数都制定了自治条例和单行条例，这些自治州和自治县所在地的省、自治区人大常委会都依法通过批准自治条例和单行条例的形式行使了立法监督权；另一方面，全国人大常委会则通过不批准的形式行使立法监督权，使自治区的自治条例迟迟难以产生。

　　批准制度需要进一步完善，明确批准的含义、标准与期限。有权机关应侧重审查民族区域自治立法的合法性，这才与批准权的性质和设立批准权的初衷相吻合的。设立批准权的目的是为了维护国家法制的统一，保证中央立法的权威，是为了更好的行使立法监督权。此外，《立法法》没有对民族区域自治立法的批准期限作出规定，而只是规定了地方性法规的批准期限问题：省、自治区、直辖市的人大常委会对报批的地方性法规应该对其进行合法性审查，同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规不相抵触的，应该在四个月内予以批准。「2」而其他法律更是缺乏相关内容。民族区域自治立法的批准期限的缺漏带来的影响很大，影响了民族区域自治立法监督的效力。如果直接参照地方性法规的批准期限，那这种将地方性法规与自治条例和单行条例效力的等同化的路径选择，会伤害本就不完善的民族区域自治的立法监督体系。

　　2，备案。备案是我国现行立法监督体制中使用频率最高的立法监督方式。以我国《立法法》第89条为参照对民族区域自治立法的备案制度进行描述，其内容为自治州、自治县的人民代表大会在其民族自治立法生效后的一段时间内，依照法律规定的程序，将立法文件报送全国人大常委会或国务院存档备案。

　　关于备案撤销程序的启动。《立法法》第90条，规定了两种具体的启动审查民族区域自治立法的方法；一、法定机关提出审查的要求；二、公民和法人和其他机关组织提出审查的建议。这大大减少了之前宪法和有关法律对民族区域自治立法的备案撤销的规定过于原则，没有规定如何启动，如何开展撤销程序的弊端。

　　余论

　　通过对民族区域自治立法监督的分析，我们发现民族区域自治的立法监督存在严重的权限划分不清和程序设置不当的现象。这种现象直接影响了民族区域自治制度的效能发挥，妨害了少数民族自治权的落实，同时也极大地破坏了社会主义法制的根本统一性。改变这种状况需要多维的制度层面上的安排，但尽快将相关基本法律的规定纳入到合宪的轨道上来、细化民族区域自治立法监督的原则性规定、设立进行立法监督的专门机关和提高立法监督人员的素质无疑是其中最具紧迫性的任务。

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