区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案”。“违宪的法律无效”这一宪政国家必须遵循的根本的原则不能容许任何法律对宪法的侵犯，《立法法》和《民族区域自治法》当然无权作出违宪的规定，即国务院不能成为自治州、自治县的自治条例和单行条例的立法监督主体。

　　在法律授权民族区域自治地方可以制定的变通规定而引起的立法监督中，对民法、刑法、民事诉讼法等基本法律的变通，在立法监督方面，法律规定得比较严格，只能由自治区的人民代表大会制定变通规定，并报全国人大常委会批准；而对其他法律的变通，则可以采用比较灵活的立法监督方式，自治区、自治州、自治县的人民代表大会及其常务委员会甚至是同级人民政府都可以作出变通规定，全国人大常委会、省级人大常委会、国务院可以分别成为特定情况下的立法监督机关。

　　二、对我国民族区域自治立法监督的实证分析

　　按照《立法法》的规定，我国的立法监督主体具有多样性的特点，即立法、行政、司法机关在立法监督体系中各负使命，从多层次、多角度对立法活动实施监督。通过借鉴立法监督的概念，我们可以将民族区域自治的立法监督表述为：有权的特定主体对民族区域自治地方的与自治立法有关的法律性规范性文件是否违反宪法，是否违反法律、行政法规的基本原则，是否相互矛盾和协调，进行检查并作出处理的活动。以下我们将对民族区域自治立法监督问题展开实证分析，以期通过实证分析，理清我国民族区域自治立法监督制度构建的思路和存在的问题，并通过总结一些成熟的经验，来为民族区域自治立法监督制度的完善，提出一些参考意见。

　　（一）、以民族区域自治立法监督主体为基础的实证分析。

　　民族区域自治立法监督主体是指享有立法监督权，对民族区域自治地方的立法活动实施立法监督行为的法律主体。在我国，立法监督的最高权力由全国人民代表大会及其常务委员会负责行使，其他享有立法监督权的机关也行使着一定范围的立法监督权，从而形成我国立法监督以国家最高权力机关为主，其他机关为辅的一元多级的立法监督体制。我国民族自治地方立法的立法监督主体包括权力机关和行政机关。

　　1、对权力机关享有的民族区域自治立法监督权的实证分析。

　　全国人大，作为最高国家权力机关，也是最具权威性，地位最高的民族区域自治立法监督主体。根据《立法法》第88条第1款的规定，如果全国人大常委会批准的自治条例和单行条例违背宪法，全国人大有权撤销。《立法法》第66条第2款对自治条例和单行条例可以变通法律和行政法规的范围做出规定，确定了变通的原则和不得变通的内容，如果常委会批准了违反第66条有关变通的规定，全国人大也有权撤销。

　　全国人大常委会，作为最高国家权力机关的常设机关，其民族区域自治立法监督权具有权威性和广泛性的特点。民族自治区的人民代表大会制定的自治条例和单行条例，要报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，须报全国人民代表大会常务委员会备案。按照《立法法》的规定，享有解释法律权限的全国人大常委会还有权撤销由省级人大常委会批准的违反宪法和立法第66条第2款规定的自治条例和单行条例。

　　省级人大常委会，作为地位最高的地方国家权力机关的常设机构，省级人大常委会享有很大的民族区域自治立法监督权。自治州、自治县的人大制定的自治条例和单行条例，要报省或者自治区的人大常委会批准后生效。这里要注意的是，自治区人大常委会在批准自治州、自治县的自治条例和单行条例时，是作为一般地方国家权力机关来行使立法监督权的，而不是作为自治机关来行使自治权。「1」这里有一个悖论，如果自治州、自治县的自治条例、单行条例对法律、行政法规作出了变通规定，又必须得到省级人大常委会批准才得以生效实施；而省级人大常委会自身又非法律、行政法规的立法主体，其制定的地方性法规尚不得同法律、行政法规相抵触；那么，省级人大常委会在作为民族区域自治立法监督主体时，如何判断自治州、自治县的变通法律或行政法规的合法性？这似乎已经超越了省级人大常委会自身的权限。

　　2、对行政机关享有的民族区域自治立法监督权的实证分析。

　　行政机关在民族区域自治立法监督的问题上扮演的角色，在新中国的历史上有过很大的变迁-由独享民族区域自治立法监督权到今日之享有非常有限的民族区域自治立法监督权，这种变化客观证明了中国社会主义法治的进步。在1952年制定的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》中，各级人民政府是享有排他权的民族区域自治立法监督主体，当时的政务院是最高的民族区域自治立法监督主体。「2」而现在国务院作为最高国家权力机关的执行机关，其在民族区域自治立法监督中的职责在法律中更多的是被定义为保障民族区域自治立法权的正确行使。《宪法》规定，国务院要“领导和管理民族事务，保障少数民族的平等权利和民族自治地方的自治权利”。「3」《民族区域自治法》中同样规定：上级国家机关保障民族自治地方的自治机关行使自治权。「1」

　　国务院作为民族区域自治立法监督主体的根据，部分来源于以上已探讨过的违宪的规定。但在有关机关通过违宪审查确认国务院不享有监督自治州、自治县的自治条例和单行条例的权力以前，我们还是把国务院当作其立法监督主体之一。以国务院颁布的《法规规章备案条例》为例，其规定了国务院有权对自治州、自治县制定的自治条例和单行条例进行备案监督，自治州、自治县制定的自治条例和单行条例自公布之日起30日内，由省级人大常委会报国务院备案。「2」但值得关注的是，《法规规章备案条例》在其后的规定中，并没有其他内容作为解释自治条例和单性条例如何备案的补充，而是只详细规定了地方性法规和规章进行备案的具体内容。这也可以看出国务院对自己所享有的对民族区域自治立法监督权的权域范围有多大，并不清楚。其原因乃是上位法对民族区域自治立法的立法监督问题的规定既违宪，又过于原则性，欠缺操作性导致的。

　　国务院成为合宪意义上的民族区域自治立法监督主体的情况是，民族区域自治地方人大或人民政府，依法或依照特别授权对国务院制定的行政法规进行了变通规定。在此种情况下还应根据制定机关的不同选择不同的监督形式，一种是报国务院批准，另一种是由该变通规定的批准机关报国务院备案。

　　省级人民政府成为一级民族区域自治立法监督主体的前提是，其制定的规章被自治州、自治县的人民政府进行了变通规定。省级人民政府以批准的形式对自治州、自治县的人民政府的这种自治立法权行使立法监督权。但是自治条例和单行条例对省级人民政府制定的规章进行的变通，在法理上是不在省级人民政府的这种立法监督权范围之内的。

　　（二）、以民族区域自治立法监督的监督对象为基础的实证分析。

　　以自治条例、单行条例为核心的民族区域自治立法监督在我国目前进行的社会主义政治、经济、社会体制改革中，处于一个特殊的情况。以全国人大常委会为例，全国人大常委会在对民族区域自治立法进行立法监督时，既要考虑全国的基本情况，又要照顾民族区域自治地方的特殊情况；既要照顾民族区域自治地方的特殊利益，又要协调中央各部门和民族自治地方的利益冲突，同时又要考虑民族自治地方的自治条例、单行条例对该地方乃至全国的影响等等因素，这些必须考虑的因素放大到整个民族区域自治立法监督构架中，会产生更大的阻碍，这直接导致了民族区域自治立法监督的尴尬处境。

　　1，以自治条例为对象的分析。自治条例是规

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