意见的调查时，不必追求所有居民的普遍参与，而应实事求是，有重点地对主要涉及的居民和单位的意见进行搜集。因此，社会关系的复杂化，科学技术的发展，只是改变了公众参与的形式，并没有改变立法需要公众广泛的参与的本质。

　　二、公众参与在中加立法程序中的作用

　　按照中国宪法和其他有关法律，中国全国人民代表大会及其常务委员会立法的程序包括：第一，法律案的提出，即享有法定权限的国家机关和个人向全国人大或全国人大常委会提出关于制定、修改、废止某项法律的建议；第二，法律案的审议，即全国人大或全国人大常委会对已经列入议程的法律案正式进行审查、讨论；第三，法律案的通过，即全国人大或全国人大常委会对经过审议的法律案件正式表示同意与否的活动；第四，法律的公布，即全国人大或全国人大常委会将已经通过的法律用法定的形式公之于众。

　　关于审议法律草案，第九届全国人大常委会第二次会议决定，审议法律草案一般要实行三审制：一审，听取提案人对法律草案的说明，进行初步审议；二审，在经过两个月或者更长的时间，委员们对法律草案进行充分的调查研究后，围绕法律草案的重点、难点和分歧意见，进行深入审议；三审，在专门委员会根据委员们的审议意见对法律草案进行修改的基础上再做审议，如果意见不大，即付表决。按照人大常委会议事规则的规定，有关法律问题的决定的议案和修改法律的议案，有的一审就可以通过。对一些内容比较单一、分歧又不大的法律案，也可以二审通过，不必强求一致（12）。

　　公众参与在我国立法程序中具有重要的作用。首先，在法律草案的准备阶段，有立法提案权的国家机关，如全国人大常委会或国务院，经常召开各种类型的座谈会，征集有关单位、群众和专家学者的意见，起草小组根据这些意见对法律草案加以修改，然后再拿到下面去讨论，征求意见，几上几下，最后才可能形成向立法机关提出的正式法律草案；其次，在法律草案的审议阶段，更要广泛听取各方面的意见，特别是听取全国人大代表的意见，充分发挥全国人大代表在立法过程中的作用（13）。而一些关系到广大人民群众切身利益的重要法律草案，在制定过程中应当公布于众，广泛征求意见。

　　三、全民讨论：中国公众参与立法的主要形式

　　事关全国人民切身利益，有重大影响的立法，立法机构往往把立法草案全文在报刊上加以公布，在收集公众的意见以后，立法起草机构加以修改，再提交立法机关讨论、通过。采取全民讨论这种形式自1982年以来共有8次，它们包括宪法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、行政诉讼法、集会游行示威法、全民所有制工业企业法。除此之外，还包括第九届全国人民代表大会党务委员会正在讨论的土地管理法修订草案和村民委员会组织法修订草案。下面我们以其中几部法律制定的过程为例，阐述全民讨论这种形式的特点。

　　1982年宪法。在通过之前，1982年4月26日全国人民代表大会常务委员会专门发布《关于公布〈中华人民共和国宪法修改草案〉的决议》，并提出要求：“公布中华人民共和国宪法修改草案，交付全国各族人民讨论。全国各级国家机关、军队、政党组织、人民团体以及学校、企事业组织和街道、农村社队等基层单位，在1982年5月至8月期间，安排必要时间，组织讨论《中华人民共和国宪法修改草案》，提出修改意见，并诸级上报……由宪法修改委员会根据所提意见对《中华人民共和国宪法修改草案》做进一步修改后，提请第五届全国人民代表大会第五次会议审议。”（14）根据宪法修改委员会副主任委员彭真《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》，“这次全民讨论的规模之大，参加人数之多，影响之广，足以表明全国工人，农民，知识分子和其他各界人士管理国家事务的政治热情的高涨。”“全民讨论中也提出了大量的各种类型的意见和建议。宪法修改委员会秘书处根据这些意见和建议，对草案又进行了多次修改。许多重要的合理的意见都得到了采纳，原来草案的基本内容没有变动，具体规定做了许多补充和修改，总共有近百处，纯属文字的改动还没有计算在内。还有一些意见虽然是好的，但实施的条件不具备，经验不够成熟，或者宜于写在其他法律和文件中，不需要写进国家的根本大法，因而没有写上。”（15）

　　中华人民共和国香港特别行政区基本法。1989年2月21日全国人大常委会发布《关于公布〈中华人民共和国香港特别行政区基本法（草案）〉的决议》，决定“自公布之日起至1989年7月底在香港和全国其他地区广泛征求意见。”它具体规定了对不同地区征求意见的程序，“香港基本法起草委员会负责征求香港各界人士和中央各部门、各政党、各人民团体的意见：各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求本地区各界人士的意见：各省、自治区、直辖市人大常委会负责征求本地区各界人士的意见，并将意见汇总，于1989年8月中旬以前报香港基本法起草委员会；各界人士也可将意见寄送香港基本法起草委员会秘书处。”（16）为了更充分地征求公众的意见，1989年9月4日根据香港基本法起草委员会主任委员姬鹏飞建议，全国人民代表大会常务委员会又发布《关于将〈香港特别行政区基本法（草案）〉的征求意见的时间延长至10月底止的决议》（17）。

　　中华人民共和国全民所有制工业企业法。这部法律1979年10月由国家经委开始起草，经过广泛征求各方面的意见，反复修改，于1985年1月由国务院提请全国人大常委会审议。之后，又经几次修改，于1988年1月全国人民代表大会常委会办公厅发布《关于公布工业企业法（草案）征求意见的通知》，将全民所有制的工业企业法草案（1988年1月9日稿）在全国各大报全文刊载。在全国范围内征求意见。在讨论的过程中，各地人大常委会和人民政府召开了各种类型的座谈会，征求了各方面的意见（18）。全国人大常委会法工委、国家经委和国家体改委联合召开了六次座谈会，听取了企业领导干部，有关部门和经济界、法律界专家的意见。1988年3月六届全国人大常委会第二十五次会议审议了修改后的草案后，决定提交七届全国人大第一次会议审议。1988年4月七届全国人大第一次会议通过（19）。

　　中华人民共和国行政诉讼法。该法律草案是全国人大常委会法制工作委员会组织法律专家起草的。经过征求各级法院、检察院、地方、部门和法律专家的意见，于1988年11月提请七届人大常委会第四次会议审议。这次会议决定，将草案全文公布，在全国范围内征求意见。共收到法院、检察院、地方、部门的意见130多份，公民直接寄来的意见300多份。全国人大法律委员会，内务司法委员会，全国人大常委会法制工作委员会联合召开四次座谈会，并召开了有法院、检察院、地方、部门和法律专家80多人参加的专门会议，对草案诸条进行了讨论修改。经1989年2月七届全国人大常委会第六次会议再次审议，决定提请七届全国人大第二次会议审议。1989年4月经七届全国人大第二次会议审议通过（20）。

　　中华人民共和国土地管理法。1998年4月29日李鹏委员长在第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上指出，土地管理法修订草案，是一个关系农业基础地位，关系9亿农民的切身利益，关系中华民族子孙后代的重要法律草案（21）。因此，这次会议决定将这个法律草案予以公布，在全国范围内征求意见，并于6月1日前，将各地意见汇总。在一个半月的时间里，31个省、自治区、直辖市全部反馈了意见，47个中央有关部门提出了意见或建议，全国人大法工委收到人民来信611封（22）。《法制日报》为此专门刊登了3次讨论意见和建议，在6月26日举行的第三次会议上，鉴于土地管理法的修订

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