面对最高法院的向心力、保证改革的举措都能落到实处。为了尽快打破司法地方保护主义的壁垒，最高法院还不妨考虑精简自身的人员编制，与此同时设置跨越行政区划的分院或者直属的巡回法院作为上告机构，在限制性的一定条件下与中级、高级法院平行或者共同受理二审案件并酌情调整管辖权和决定审判主体，也不妨为上告机构另行设立对变更之诉进行覆审（reversal）的程序。这样做的好处是，不仅可以扩大当事人选择的余地，而且还能通过交叉进行“下凡人事”和“选拔人事”的做法从上到下逐层改善法官素质。然而，上述迫切举措也都牵扯到国家权力结构改造问题，审判机关本身还是鞭长莫及的，需要综合性决策机构统筹安排 [16].由此可见，司法改革的确已经把政治体制改革的课题提上了议事日程。

　　改造政体未必引起社会动荡

　　对于政治体制改革明确持反对意见者倒不多，只是人们大都要求在绝对确保社会稳定的前提下设计万无一失的可操作性方案。但这实在是过分的奢望，也有可能就是无限拖延改革的巧妙借口。因为政治改革涉及权力再分配和利益关系的重组，不同势力的竞争和冲突在所难免，问题仅仅在于如何控制其程度和范围。何况在经济格局已经丕变、新兴阶层已经坐大的当今中国，旧体制原样不变也仍然无法回避冲突，而政治改革的目标就是要通过新的制度安排来适当处理新的社会冲突。

　　不过，如果把后一种认识推到极端，认为自1990年代后期起利益均沾、欢喜皆有的改革模式已经终结，今后的任何改革都必然要引起社会的动荡，这种主张同样难以认同。尽管国内的分利集团已经达成了安定的均衡，但只要不回到锁国状态，新的不均衡就必然会产生。因此，谈改革的前途不能脱离对外开放的环境 [17].可以说，在开放的动态当中，国内精英阶层试图以改革终结换取社会稳定的那种想法无异于“刻舟求剑”。

　　政治改革其实不等于一场零和游戏（zero-sum game），也不是非采取休克疗法不可，更不至于动辄招致亡党亡国。特别是在制度演变到民意表达渠道丰富多样和畅通无阻的场合，公共选择的正当程序可以为改革提供合法性保障，使任何过激行为都成为多余，社会动荡反倒难以出现。

　　那么，现阶段中国政治改革的实质内容如何？在我看来，不外乎回应经济改革引起社会结构多元化、自由化之后的客观需求，接过最高人民法院在2001年8月13日司法解释中已经提出的课题，对立法权与司法权关系进行重新组合――使立法权真正符合民主政治的标准，以加强国家权力的正当性基础；使司法权真正符合独立审判的标准，以加强个人权利的制度性保障。这样的作业势必进一步促成对政体的全面而根本性的改造（否则，期盼的结构就有可能变质为欺瞒的陷井），但仍然可以在一定程度上继续采取渐进路线。

　　这样的政治改革怎样才能启动？鉴于特殊国情和当前这个精英阶层的功利主义倾向，可以考虑首先从增益游戏（plus-sum game）开始，在权力周边而不是权力中枢铺开；不妨参考“经济特区”的做法，限于一定领域内进行全新的制度安排试验，并使之成为进一步整体性政治改革的驱动装置。根据上述思路，在维持全国人民代表大会作为人民主权象征的前提条件下，现在可以着手的改革部署有两项∶第一、把被讥讽为“政治花瓶”的全国政协转变成与全国人大常委会并列的立法审议机关，进而改造成孕育代议制的温床。第二、设立宪政委员会对法律规范的合宪性进行司法审查，在立法权与司法权之间缔造出相互制衡的关系。在边缘地带进行的这些增益性改革都不会对现有的国家权力结构造成巨大冲击，施行起来也比较容易，如果获得成功则可以为一系列后续改革提供支点和参照物，如果失败也无碍大局，更不至于诱发什么社会动荡。

　　按照现行体制，国家立法权是由全国人民代表大会及其常务委员会行使的。在人民主权的话语中，全国人大享有无限的、绝对的权力，但人民代表的产生却不取决于直接面向人民的竞选活动，全国人民代表的间接选举程序与基层人民代表的直接选举程序之间不存在层层递进、环环相扣的承接次序，代表与选民之间也不存在制度化的联系纽带。因此，立法权的民主化本来似乎应该体现在人民代表选举制度的变更上。然而，全国人大是最高国家权力机关和根本的政治制度，其改革牵一发而动全身，不能不采取极其慎重的态度。如果从处于国家体制边缘的全国政协开始推行立法权的民主化，那么现阶段对全国人大常委会的日常活动方式暂时不必进行什么改动，有助于政治过渡期间的社会稳定以及权力运作不间断。而仅仅加强全国政协的功能和权限，基本上属于增益游戏的范畴，在改革起步阶段比较容易得到广泛的理解和接受。

　　政协改革的方向是把一个贵族院化了的协约性立宪机构改造成类似众议院那样的日常性民意表达机构，把政协委员重新定位为不同利益集团和政治势力的代表，容许或者迫使他们开始以职业政治家的身分进行参政论政活动，在提出政策建议和制定法律方面发挥越来越大的实质性作用。也不妨在一定期间内把政协的审议功能主要集中在政治改革设计方案以及各种涉及公民权利义务关系调整的法律草案方面。在某种意义上可以说，这是有目的地回归到1940年代政治协商会议的初衷。

　　改造后的全国政协论坛应该逐步容许更加充分的言论自由和政见竞争，但最终决定权在一定期间内仍然由全国人民代表大会保留。鉴于人员构成、制度性变迁的路径依存等因素的影响，相信在政协进行的决策辩论将更具备理性，更带有妥协艺术的色彩，也更有利于培养出议会政治所需要的那种“忠诚的反对党”。在立法权与司法权的关系上，全国政协的改造应该也有可能试行焕然一新的制度模式，至少要废止最高法院向政治代议机构报告工作、接受监督之类的现行做法。

　　在此基础上应逐步导入通过竞选活动递补缺额政协委员的方式。按照新的选举方式经过几轮增选之后，政协委员的构成和性质就会发生彻底变化。待条件成熟之后，所有政协委员都作为职业政治家由直接选举或者逐层递进式的间接选举的方式产生，具有绝对优势的中国共产党也与其他党派一同参加竞选，并按照各自的选区与选民建立明确的负责关系。顺便指出，如果没有这样的环境变化相配合，2001年7月1日启动的中共党内改革是难以为继的。在这个过程中，由政协造成的合法性竞争的压力将促使全国人大常委会以及其他政府机关进行相应的自我调整和变革，一场以小运大的渐进式政体重构运动就会逐步展开。

　　如果全国政协的改革顺利进行并取得了初步成功，就可以把立法权的重心转移过来，与此同时，提高全国人大常委会改革的速度和力度，使之转变成具有广泛代表性的类似参议院那样的机构。在适当的时候，全国政协和全国人大常委会都可以根据新的客观状况各自改变名称以及法律定位。

　　另外，由于司法改革的实践已经深入到“宪法进诉讼”的层面，离“宪法诉讼”以及在此基础上的司法审查只有一步之遥，所以导入合宪性审查制是顺理成章的。如果能够尽早设置宪政委员会，司法改革就可以突破瓶颈，迈进一个崭新的阶段 [18].

　　只要先政协后人大的代议制机构改革有可能实现，那么最高人民法院就可以推动建立一个与全国人大常委会、全国政协势均力敌的宪政委员会。这个宪政委员会在初期将统一行使原来规定由全国人大享有的改变或撤消其常务委员会的决定的权限、由全国人大常委会享有的直接撤消行政法规和地方法规以及进行宪法解释和立法解释的权限、由最高人民法院享有的在撤消已经生效的法院判决方面的最终决定权等等，仅对全国人民代表大会以及宪法直接负责。宪政委员会原则上只能审查全国人大常委会制定的法律及

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