要制度。它旨在发挥其“特效性”和“及时性”的优势，解决实际当中相对人诉讼不便、地方行政法院拒绝受理应当受理的行政案件、执行机关拖延执行判决和行政机关抗拒执行的案件。从它所起的作用上不难看出，“巡回法庭”的性质具有两重属性。其一，它是最高行政法院设立的一个监督机构。这是巡回法庭最主要的功能。它不但有权对地方行政法院系统内部案件受理、审判和执行程序进行全程式的监督，而又有权对被判决履行义务的行政机关进行监督。它可以代表最高行政法院就个案向有关行政法院发出受理命令、重新审理命令和执行命令。并可以应原告人的申请，直接参与对某些行政机关的执行活动。其二，在必要的时候，它有权决定直接受理某些一审案件，此时，最高行政法院是一审法院，它作出的判决或裁定为终局判决或裁定。这是巡回法庭次要的功能。“巡回法庭”在最高行政法院内部是常设机构，但其工作人员组成是不固定的，主要在最高行政法院内部临时抽调有关方面的法官组成。“巡回法庭”每巡回一次，它的主要组成人员就更换一次。

　　4、强化行政机关行政首长的法律责任。《行政诉讼法》第65条第3款、第4款规定，行政机关拒绝履行判决、裁定的，一审法院可以“向该行政机关的上一级行政机关或者监察、人事机关提出司法建议”，“拒不履行判决、裁定，情节严重构成犯罪的，依法追究主管人员和直接责任人员的刑事责任。”我国行政机关实行行政首长负责制，从理论上讲，他应该对行政机关的全部行为负责任。就“刑事责任”来说，指《刑法》第313条规定的“拒不执行判决、裁定罪”。对这一条规定的落实，重点应放在追究行政首长的责任上。

　　就“提出司法建议”来说，是建议其上一级行政机关、人事或监督机关对抗拒执行的行为依权限进行处理。这一规定过于原则化。法律既没有对“司法建议”的基本内容进行规定，也没有说明接受“司法建议”的“上一级”行政机关的法律责任。从法理上讲，任何法律规范都应具备三个要素：假定、处理（或叫指示）、制裁。也有人概括为：条件、行为模式和法律后果。但是，行政诉讼法的这一条规定，并不具备这些基本要素。因此，它在法理上没有法律意义的规范。这与立法原意显然是不符的。笔者认为，虽然行政诉讼法在形式上称其为“司法建议”，但它的实质却是一个篱束性法律规范，是对“行政机关系统内部行政监督”的司法监督规范，理应对该行政监督的法律后果作出明确的规定。

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