（3）法律对法官的地位特设保障条款，如法官高薪制，法官终身任职，简称“司法人员独立”。其核心是法官审判独立。司法独立原则已被现今世界各国宪法和法律所普遍承认。例如，《联邦德国行政法院法》第l条规定：“行政审判权由独立的、与行政当局分离的法院行使。”法国于1790年8月由制宪会议制定的关于司法组织的法律第13条规定：“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离……”我国现行法律也有关于司法机关独立行使职权的规定，但并没有关于“审判独立”的直接规定。如《中华人民共和国宪法》第126条规定：“人民法院、人民检察院依照法律规定独立行使审判权、检察权、不受行政机关、团体和个人的干涉。”《中华人民共和国人民法院组织法》第4条规定：“人民法院独立进行审判，只服从法律。”几乎所有学者都同意这样一种观点，即确保司法独立，是实现司法正义的先决条件，“在法治社会中，法院处于极为重要的地位，因为法院是公平正义所在，是恢复社会秩序的场所。一个社会不能没有秩序，因而不能没有法院；一个社会更不能没有公平正义，因而就不能没有法院的独立审判。只要审判独立，法院才能真正成为实现社会公平正义的场所。与18世纪的法国为保护行政权不受法院审判权的非法干预而设立行政法院不同，我国是为了保护司法独立而设立行政法院，两者可谓是殊途同归。我国行政法院应采取下列措施保持司法独立：首先，行政法院系统与人民法院系统在组织上相”分立“。这里的”分立“，是相对意义上的”分立“；这里的”人民法院“是狭义的，与行政法院相对称。它包含两层合义：（1）行政法院系统只有最高行政法院隶属于最高人民法院，地方行政法院与地方人民法院之间没有隶属关系；（2）行政法院和人民法院都依法行使国家审判权，但行政法院行使行政审判权，人民法院行使普通（刑事、民事等）审判权。其次，地方行政法院办案不受地方党、政机关干预，司法领域中的地方保护主义便可得到遏制。第三，从经费和人事管理制度方面考虑，行政法院的活动经费由国家财政直接拨付，行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中掌握，不再受行政机关控制。这样，行政法院才可能不受行政机关于预而严格依法办案，特别是涉及到行政机关切身利益的案件更是如此。第四，制定法律严格控制行政法院法官的来源，确保行政法院法官的素质，在业务能力上保证独立。第五，行政法院设立独立的执行机构，独立执行行政法院的判决（当然也包括接受行政机关的申请执行相对人）。

　　3、建立、健全行政法院监督制约机制。结合国内外一些成功的经验和失败的教训，除了应加强行政法院法官的职业道德教育和培训以外，还应从以下几个方面进行制度建设：（1）建立行政法官高薪制度。新加坡、香港等地实行高薪养廉，使法官享有优裕的物质生活，更加珍惜自己的事业与地位，不致于去为生计冒险。这种制度可以为我们借鉴。（2）限制和避免法官与当事人私下接触，更不能允许法官与当事人同住、同吃、同行、对违反职业道德的法官，予以坚决地惩处，决不姑息。（3）倡导大众传媒对行政法院司法进行监督和批评。

　　4、行政机关被执行财产的来源。对于自身没有履行能力的情况，大多发生乡镇一级行政机关。目前，我国部分地区的乡镇一级行政机关并没有独立的财政预算，实行的仍然是全县财政统一的制度。从这种意义上讲，虽然这类乡镇行政机关是民法意义上的机关法人，但它并不是完全意义上的“独立机关法人”，而是与其上级县政府有天然联系（也可以说“没有分家”）。依笔者之见，县政府应当对其下属乡镇政府应承担的义务负有无限连带责任。也就是说，当乡镇政府自身没有履行能力时，法院可以将其上级政府的财产作为执行对象。

　　参照法国、德国的做法，行政机关败诉时，供行政法院执行庭执行的财产，来源于义务行政主体专门的财政预算。各行政主体每年预留部分财政预算专供赔偿执行之用。遇有行政机关拒不履行的情况，对行政主体的主要负责人处以一定数额的罚款，并可反复进行和实施这种处罚，直至该行政机关执行行政法院的判决。目前，我国尚没有关于行政机关建立用于执行判决的专门预算的法律，应该在预算法中有所规定。

　　（四）在行政法院建立严格的执行制度

　　执行程序是行政诉讼的最后程序，行政法院的判决一旦作出，即具有法律效力，案件当事人应当无条件地执行。从权利的角度讲，当事人的实体权利与其申请执行权（程序权利）密切相关，如果当事人的申请执行权得不到充分有效的保护，当事人的实体权利就不可能实现，行政诉讼关于相对人诉权的规定就是一纸空文。在建立健全执行保障制度方面，法国和德国的经验可以借鉴。法国从60年代以来，采取了一系列法律措施，来保障行政判决的执行。（1）法国《行政机关迟延罚款和判决执行法》，规定行政机关被判决赔偿时，必须在4个月内签发支付令。逾期不支付的，会计员有义务根据判决书正本付款。（2）行政机关不积极履行赔偿义务，当事人可在6个月后向最高行政法院申诉，最高行政法院可对行政机关宣布迟延罚款。（3）对于引起迟延罚款的行政机关负责人，行政法院可以判处高达相当于其全年工资的罚款。（4）1976年的调解专员法规定，行政机关不按照调解专员的命令执行时，调解专员可以写出特别报告，公开发表，利用舆论对行政机关施加压力。（5）行政法院可以通过宣布行政机关的行为违法来撤销其决定。德国行政法院的执行程序除适用普通法院程序外，还可依法对行政主体处以高达2000马克的罚款，并可反复进行和实施这种处罚。

　　笔者认为，应采取以下几项措施，来保障行政法院执行判决的执行效果。

　　l、健全和完善法律规定。针对行政机关不执行判决或法官拖延执行判决的违法行为，应健全立法。使行政机关和执行法官面对法律的规定，不敢、不能、不愿、不必对抗或拖延执行判决。目前的法律规定仅仅局限于“向行政机关提出司法建议”或“法院内部监督规定”是远远不够的。我国行政法院应该在坚持现行监督体制的基础上，通过设立执行监督的专门委员会和制定《执行法》，构建适合中国国情的、具有实效的执行监督体制。就司法权对行政的监督来说，不单单是法院对行政机关行政行为的合法性进行司法审查，更重要的是，将司法审查的判决落实到实际中去…当行政机关企图对抗判决，毫不犹豫地予以强制执行。否则，所谓法制制度只能是一纸空文。就行政法院内部的监督而言，执行监督委员会是行政法院内部一人相对独立的机构，专门就执行问题进行监督。它由人民检察院的派驻人员和行政法院工作人员组成，接受人民检察院和行政法院的双重领导。该机构的主要设置依据和工作依据就是《执行法》。这个监督机构之所以需要人民检察院的直接参与，主要是基于“自己不能为自己法官”的考虑。这就是英国最古老的自然公正原则，它是克服“内部监督流于形式”弊病的有效方法。

　　2、提高行政案件的审级。在我国，行政权力本位思想，存在于一些人尤其是行政机关干部的头脑中，行政法院需要采取新的案件受理方式。为了防止行政机关不应诉或行政首长拒绝到庭，可以把这类案件的审级提高。即由基层行政法院受理与县级以下行政机关有关的案件，涉及县级以上行政机关的案件，则由相应高一级的行政法院受理，以增强权威性和威慑力。在个案执行时，一律由高于被执行行政机关级别的行政法院执行庭派出专人监督执行，或者完全由较高级别的行政法院执行。

　　3、最高行政法院派出巡回法庭。笔者认为，应该在行政法院实行“巡回法庭”制度。“巡回法庭”制度是行政法院的一项重

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