体制，分权程度很高。从上到下，每级政府都享有立法权力，都可以制订法规，而不仅仅是地方条例。这样的体制比较适合当时新老解放区差别大的情况。从1953 年起，中国开始实行第一个五年计划，需要加强中央集权控制，因而撤销了地区政府，立法权也开始由地方向中央集中。按照1954 年的宪法，只有全国人大享有立法权。然后，从50 年代末到70 年代末这二十来年间，中国的立法活动随着激烈的政治动荡而处于几乎完全停顿的状态，一直到1978 年后才开始恢复。1982 年的宪法将立法权由全国人大扩展到全国人大常委会、国务院和省、自治区等地方政府。加上「授权立法」和「先行立法」，最近 20 年的中央与地方的立法关系越来越趋于多元，地方立法权较过去扩大了很多。自1978 年以来，地方政府的立法已超过了六千多件。许多沿海城市、经济特区（如深圳）的立法速度和质量在某些方面甚至超过了中央立法机关。

    对于地方立法权扩大这一事实，政府官员以及理论界都有着一种复杂的态度。有的乐观其成，认为中国地方大、发展不平衡，高度集中的立法体制不能满足不同地方发展的需要；而另一些人则认为，社会主义市场经济要求建立一个统一的大市场，需要统一的法制加强宏观调控，因而需要立法权的统一和相对集中；也有人认为，发达的地方立法为中央的立法提供了经验，另一些人则担心地方立法权的扩大会导致地方保护主义，等等。

    中央和地方之间的立法权到底要怎样划分才算恰当？这首先关系到国家体制问题，亦即中国实行的到底是单一制还是联邦制。如果是单一制，那么香港与未来澳门特别行政区的地位明显超出了联邦制国家中的州的地位；如果是联邦制，那么除了香港和澳门以外，中国内地其它省又不具有联邦制国家中的州的地位。然而，不管是从法律还是从现实政治结构来分析，即使有港澳这样一种独特的地方政权，中国现在仍然是一个单一制国家。正如在美国，虽然有人认为联邦主义（federalism）是美国的精神病（neurosis），应该被去除；美国比中国、印度等国家更加统一，中央政府只需通过放权（decentralization）即可达到比联邦制度更有效的目的。但这种认识并不影响美国作为一个联邦制国家的主体特点。联邦制与单一制的最大区别在于：在联邦制内，联邦政府的权力来自人民（过去是州），联邦与州之间的权力划分由宪法确立和保障，不得互相侵犯；否则，必须在绝大多数州的同意下修宪。而在单一制内，地方政府的权力来自中央，特区、自治地区的权力也由中央授予；原则上，中央政府可以收回授予的权力而不一定受到宪法的束缚。

    可见，中国目前中央和地方之间权力划分的方式，是与美国等联邦制国家不同的。中国现在主要还是在一个单一的体制内，按照中央的意愿，进行上下之间权力的分配，而不是在两个不同体制之间（如联邦与州）进行权力划分。地方可以得到多少权力，端视中央愿意放出多少权力。然而实践上却出现了某些类似联邦制国家中央地方权力划分的现象，如地方「先行立法」，由中央追认已经获得的权力；或者中央有条件地认可某地区早已存在并且已有一定规模的权力，如香港的各项自治权力。总的来讲，在单一制下，地方权力不如在联邦制下有保障，却比较有伸缩的余地。在某些情况下，单一制内自治地区的自治权，甚至还可能超过联邦制下州的权力。

    这种在单一制下的权力划分的随意性，为中央与地方立法权的划分带来了较大的困难。因为中央可以视国家的政治、经济和其它方面的发展需要，在任何时候改变或调整现有的权力格局；而地方政府也可以在某些权力的「灰色地带」（即没有明确规定的地带）寻找扩权的机会，从而使中央与地方的权力关系总是处于不断变动和互为消长的过程当中。不过，在任何体制下，中央与地方的权力划分，始终是一个颇能引起争议的难题。美国宪法虽然有一大半篇幅是关于立法权的界定，但在实践中，联邦与州的关系在两百多年间仍然经历许多重大变化，联邦政府的权力由弱小到强大，以致许多人开始怀疑美国还是不是一个联邦制国家了。

    然而，要找到集权与分权之间的一个最佳平衡点几乎是不可能的。我很赞同哈佛法学院夏皮罗（David L. Shapiro）教授关于「对话」（dialogue）的主张。他认为，主张扩大地方权力的人，往往并不一定要求大幅削减中央权力；而主张中央集权的人，也并不完全否定地方应有调整地方事务的权力。这两种人实际上没有甚么根本分歧，他们之间经常的对话，将有助于使中央与地方的关系趋于最佳状况。

    三、香港与中央的立法体制之间如何协调的问题

    从法理上看，香港回归后的立法体制即从原有以英国国会立法和英皇特权立法为依归的根本规范，转移到一个以《中华人民共和国宪法》为最终依据的根本规范。香港的立法体制变成了中国立法体制的一部分，它的加入和其特殊的存在方式，可能对中国的立法体制产生两种截然不同的效应：或者成为内地其它地方立法机关的楷模，帮助内地立法体制的现代化、规范化，并带动地方立法权的进一步扩大，直至促成中国联邦制度的最终出现；或者引发内地立法机关的恶性竞争，形成各自为政的局面，并导致中央的又一次收权。比如香港的近邻深圳，这个内地最开发的城市在过去四年中已制订了约300 项法规和条例，其中有三分之二是根据香港法律或与香港合作制订的。深圳市人大还表示过，它们希望能够拥有与香港同等的法律地位。不管怎样，香港因素给本来已经比较混乱的中央、地方立法关系又增加了很大的变量。

    由于实行「一国两制」，香港享有许多令内地其它地方政府羡慕的权力，如保有不同社会制度、法律制度的权力，一定程度的外交权，对金融、财政、货币、关税、出入境管理等的自治权，等等。有人认为，《基本法》在将香港收回的同时，又将它与中国其它地方分隔开了。按照《基本法》，香港立法机关除了不能在国防、外交、国家人格方面立法外，它可以在其它任何方面立法。有人认为，这样的立法权甚至超过了美国和德国的州的立法权。不过，我们在作这样的比较时，不要忘了美国和德国并没有「一国两制」的特殊情况；而且，它们的中央与地方的立法权一旦划开，即有相当的保障。还有人认为，九七前香港的立法权由港督控制，立法局是协助港督制订法律的咨询机关；而回归后的立法会则是一真正的立法机关，可以提案、通过法律，且行政长官对之没有绝对否决权。然而，香港立法会的地位和权力究竟如何，还有待实践的检验。

    换句话说，这些高度的立法权是否能够得到真正的保障呢？以下几点可能是引起人们担心的因素。第一，在新的「根本规范」之下，香港的立法权与国内地方立法权一样，都是由全国人大授予的。这种授权关系确定后，无论受权者的权力有多大，都是授权者授予的，因此从道理上讲又是可能被收回的，尽管《基本法》，甚至即将制订的《立法法》都没有对授出的权是否会收回，或在甚么情况下收回作出规定。第二，《基本法》规定，立法会通过的法律不得与《基本法》相冲突，否则经全国人大常委会发回后立即失效。甚么情况算是冲突？中央会不会根据国际、国内政治经济发展的需要来确定香港哪些法律与《基本法》冲突而失效？不过，全国人大常委会在作这种决定之前，需要征询由大陆和香港两方代表组成的香港特别行政区基本法委员会的意见，希望这一条能起到一定的制约作用。而且从实践来看，中国的立法监督机制还很不健全，自1978 年以来，全国人大常委会还从未宣布过任何地方法规失效。为保证香港的稳定（主要是人心），中央大概不会轻易宣布香港法律失效。第三，行政长官由中央政府任命，他有权拒绝立法会通过的法案；在发回重

上一页  [1] [2] [3]  下一页