有人权都受到公共福利的制约”。

    公共利益何以成为限制公民基本权利的正当理由呢？经分析，笔者认为，首先，从数理学上讲，公共利益在总量上势必超过个人利益。公共利益是全体社会成员的共同利益，个人利益是单个社会成员的个体利益；个人利益与公共利益的关系就是单个社会成员的利益与有组织的全体社会成员的共同利益的关系，是个别社会成员与整个社会所有其他社会成员的利益关系；所有社会成员个人利益的总和必然大于单个社会成员的利益，个人利益只能服从于公共利益。其次，个人利益有必要且有可能服从于公共利益。社会之所以要把个人利益聚合成公共利益，其目的也就在于保障个人利益安全，调节社会成员利益占有，并最终促进个人利益增长；公共利益的发展，可供分配总量的累积，对社会成员而言只会意味着更多利益的享有；且个人利益也只有在社会秩序稳定、国家和平安全的情况下才能得以现实化。个人利益对公共利益服从之必要性与可能性的存在，即国家权力限制公民基本权利的正当性根源所在。宪政经验表明，各国宪法无不在确认公民基本权利、规定国家保障义务的同时，又以公共利益为由对公民基本权利进行必要限制。如《日本国宪法》（1947年）第12条规定：“本宪法所保障的国民自由和权利，国民必须以不断的努力保持之。此种自由和权利，国民不得滥用，并应经常负起为公共福利而利用的责任。” 我国现行宪法第51条亦规定：“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。”

    三、公民基本权利限制原则

    （一）主体层面：法律保留原则

    1.法律保留

    法律保留是以德国为主要代表的国家所奉行的一种基本权利限制制度，该制度强调任何情况下对基本权利的限制都必须以代议机关（国会或议会）通过的法律为准。法律保留原则源于分权结构模式下的法治理念，即对民意机关的信任和对行政权力的恐惧。因为国会代表直接由委派或选举产生，人民通过他们向国家上层建筑反映自己的利益或愿望，并坚信他们会理性行使权力，即便国会通过了对己身不利或有害的法律，那也是人民心甘情愿的选择；且权力的官僚化通常表现为行政权的扩张，而这正是自由与权利受到威胁的重要来源。上述思想在后来诸多法律思想家的著述中均可以找到依据，如布来克斯通就认为：“对这个王国的自由来说非常重要的一个因素就是，必须把这种最重要的信任托付给议会的成员，他们因正直、刚毅和博学而声名显赫；因为正像伟大的财政大臣伯利勋爵的那句著名的格言所说的那样：英国永远不会被议会毁掉。” 戴雪在描述其经典法治理论时，亦流露出对议会的无尚推崇和对行政权的决然否定。他说，法治这一概念有三层含义：首先，“常规法律……享有免受专断权力影响的绝对至上性”；其次，它意味着法律面前的平等，或者“所有阶层都平等地服从于由普通法院加以适用的本国领土上的普通法律”；最后，该概念是一表达下述事实的公式：在我国的制度中，“私法原则是……通过法院和议会的行动而得到确立的，这种行动旨在确定国王及其臣民的地位”。也就是说，“宪法是本国普通法律的结果”，且“宪法……不是个人权利的来源，而是它的结果。” 伯特曼甚至更为直接地表明，“法律保留制度能成为宪法之制度，是国会取得权力的表现，也是国会权力受到宪法信任的表现，并借此来防止人民权力遭到第二权（行政权）及第三权（司法权）非法之侵犯。”

    根据法律保留原则，对公民基本权利的限制只能由国家立法机关通过制定法律的形式进行。在人权保障业已成为不可逆转之历史潮流的当下，世界上大部分国家均在本国宪法典或宪法性法律中明确了法律保留原则。如《联邦德国宪法》（1949年）第2条规定：“人人都有发展其个性的权利，但不得侵犯他人的权利或触犯宪法秩序或道德准则”，“人人都享有生存权和人身不可侵犯权、个人的自由不可侵犯，只有根据法律才能侵害这些权利。”《俄罗斯联邦宪法》（1993年）第55条第3款规定：“人和公民的权利和自由，只能在捍卫宪法制度基础、他人的道德、健康、权利和合法利益、保证国防和国家安全所必须的限度内，由联邦法律予以限制。”在我国，虽未确立法律保留原则的宪法性地位，但实践表明我国正力图将其纳入法制框架。近年来加入的《公民权利和政治权利国际公约》（1966年）和《经济、社会和文化权利国际公约》（1966年）即充分蕴涵了应依法限制公民基本权利的宪政精神。

    2.法律保留与行政紧急权

    所谓行政紧急权是指当国家处于危难时，行政机关（通常情况下为最高国家行政机关）有权突破宪法关于权力界限的规定，发布紧急命令、采取紧急措施。紧急权的设置已成为现代各国立宪之重要内容。根据紧急权理论，国家于紧急状态期间，行政机关有权采取措施禁止或限制公民的言论自由、人身自由、迁徙自由等。但此种禁止或限制并不构成对法律保留原则的否定或与之相冲突，宪政实践表明，惟有在宪法或法律明确授权时，行政机关始有发布紧急令状之权力，且该令状发布后必须在法定期限内提交国会或议会审核批准。考察当前各国立法，主要通过以下三种方式搭建了法律保留与行政紧急权之间的衔接：一为宪法制度规定，如《巴基斯坦伊斯兰共和国宪法》（1973年）第232条第7款规定：“总统应在紧急状态宣布后的30天内召集议会并将上述公告提交联席会议审批。”；二为专门紧急状态立法规定，如法国《紧急状态法》（1955年）第2条规定：“紧急状态由部长会议以法令宣布。非经法律批准，紧急状态不得超过12天。”；三为一般法律中的紧急状态条款规定，如我国《反分裂国家法》（2005年）第8条第2款规定：“依照前款规定采取非和平方式及其他必要措施，由国务院、中央军事委员会决定和组织实施，并及时向全国人民代表大会常务委员会报告。”

    （二）施行层面：立法均衡原则

    公民基本权利限制以维护公共利益为目的，本身即逻辑地隐含着公益与私益的二元对立，如何以法律的方式来消弭、调和二者的紧张关系，体现宪政之人权保障精神并促进社会正义实现，这是立法者必须善待的问题。在此，笔者认为，法律在设置公民基本权利限制条款时应遵循立法均衡原则，即立法权行使主体在实施立法裁量时得全面衡量各种利益关系以作出最佳选择判断。具体而言，立法均衡原则包括平等保护与利益平衡两项子原则：

    1.平等保护

    平等，就字面含义而言，系指“身为人之价值与地位皆无差等，无特殊之谓”。平等保护是社会和谐的必要条件，平等意味着对个人自由的崇尚和对人性尊严的捍卫，它有助于铲除观念及制度层面对人实行差别待遇或歧视之土壤。平等作为宪法基本原则，在公民基本权利限制立法中，主要表现为以下三种情形：一是同等情况同等对待，即立法主体在面对境遇相同的公民群体时，应当一视同仁，反对歧视，并保持法律的相对稳定。二是不同情况区别对待，即立法主体在实施立法行为前，应进行充分的社会调查，考虑应当考虑的所有情况，区别对待不同的公民群体。三是比例对待，即立法主体应根据不同情况的不同比重具体配置公民的权利义务。

    平等保护不仅禁止任意立法，而且禁止任何在客观上违反宪法基本精神和事物本质的行为。因此，凡是欠缺合理、充分理由或者未依“事物的本质”及 “实质正义”所为之立法皆为无效。此处，“事物的本质”是“一种有意义的，且在某种方面，已具备规律性的生活关系，也就是社会上一种已经存在之事实及存在之秩序。” 该原则常为德国联邦宪法法院在判决中所援引，并成为衡量立法行为是否违反平等原则构成任意立法的基本准则。据此，我们

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