的法律面前人人平等。  
第二，有限政府。真正的法治要求政府在宪法和法律规定的范围内进行运作，国家权力必须受到宪法和法律的规范和限制，以切实有效地保护公民权利。现代民主国家都承认政府权力来自人民的授权，而人民赋予政府以权力的最基本方式就是人民通过选出的代表机关进行立法，以法律明确规定政府的职权，使政府权力取得合法性，据此便可以得出一条基本原则：政府权力仅限于法律明确赋予的范围，法律无明确赋予的权力，政府不得行使；而且，政府权力的行使也必须依照法律规定的程序和方法进行。而法治的旨趣就在于控制和规范政府权力，以法律支配权力。这与宪政理论的核心“设防学说”和“有限政府”原理是相吻合的。“设防学说”和“有限政府”原理包括法治主义和制约与平衡原则，一方面由法律规定行使权力的人的职权范围及其行使权力的程序；另一方面，通过权力的相互牵制，进一步削弱每一项权力绝对化的可能和趋势。“设防学说”和“有限政府”原理，要求通过法律以及分权制衡手段确立和维持一套对政治行为与政府活动给予控制的有效技术，旨在保障人的权利与自由。因此，法治的要求是“在法治社会中，人民必须守法，政府更必须守法。”（注：刘军宁：《从法治国到法治》，载《经济民主与经济自由》，三联 
书店，1997年版。）  
第三，保障人权。法治的核心、基础和出发点应是保障人权。符合法治精神的法应是维护人的尊严、尊重人的价值、保障人的权利的法。法治的最高层次是一种信念，出于对人和社会的终极关怀，相信一切法律的基础，应该是对于人的价值的尊重。现代人权是所有个人平等地、普遍地享有道义上的权利，并应由法律予以确认，不分贫贱富贵，不分阶级、种族、民族、性别等等，只因其为人，便有人的尊严和无上的价值。“而法治的理想，就是去创造和维持一套原则、规则、程序和机构，以保障每个人的权益，防止它受到政府或其他人的侵犯，使每一个人都有机会过一种合乎人的尊严的生活。”（注：陈弘毅：《法治、启蒙与现代法的精神》，中国政法大学出版社，1998年版，第68页。）人权是现代法律体制、政治体制以至道德伦理思想体系的核心和基石，正是在保障人权上，宪政、民主与法治找到了共同的归结点。  
（三）形式法治与实质法治  
长期以来，中外学者对（依）法治国与法治存在严重分歧，有学者认为（依）法治国只具有形式意义，而法治才与实质正义相连，即它们之间存在形式法治和实质法治的区别；（注：支持此观点的有伯尔曼、刘军宁等，分别见其著述：《法律与革命—西方法律传统的形式》，中国大百科全书出版社，1993年版；《从法治国到法治》，载《经济民主与经济自由》，三联书店，1997年版。）而有学者认为，（依）法治国与法治没有本质上的不同，而且（依）法治国从词义的渊源和本义上是形式和实质法治的统一。（注：支持此观点的有Neil Mac Cormick和郑永流，分别见其著述： Der Rechtsstaat und die rule of law,Juristzeitung,1984.2.S.65；《德国“法治国”思想和制度的起源与变迁》。）  
根据差别论的理论，（依）法治国与法治之间，形式法治与实质法治之间存在以下一些根本分野：（1）前者起源于实证主义法学， 强调统治者的意志与权力，后者以自然法哲学为思想基础，要求依据宪政主义限制政府权力。（2）前者偏爱于国家与统治者，它反映统治者意志，是其统治工具，后者关心公民权利和自由的保护。（3）前者强调秩序，重在“治民”；后者强调权利，重在“治官”。（4 ）前者注重法律的形式效率，而后者更关注法律的道德基础和精神要件，等等，差别论得出的一个结论便是：依法治国和法治国都不是法治。  那么，一个尖锐和有意思的问题是：“中华人民共和国实行 依法治国，建设社会主义法治国家”这一宪法规范所确认的是形式法治还是实质法治？而且在它所处的同一条文中，同时出现了“刀制”和“水治”，（注：值得注意的是，第五条第二款：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。”这样在同一条文中，同时出现“依法治国”，“社会主义法治国家”，“社会主义法制”不同提法，就显示出价值取向的双重性。）这更增添了我们对这一问题的疑虑。 
首先，我们有理由相信，“依法治国”的宪法规范认同的是实质法治的精神。前文对“依法治国”的宪法规范的涵义界定为：“中华人民共和国人民实行依法治国，建设社会主义法治国家”和“中华人民共和国政府应当根据人民的要求实行依法治国，建设社会主义法治国家”。江泽民同志十五大报告中对“依法治国”作为了科学定义，田纪云同志也指出：“我们所说的法治，不应是‘治民’，而应是‘民治’，就是人民当家作主治理国家。”（注：田纪云：《这次修宪的意义重大》，载《人民日报》（海外版），1999年3月14日。）这些都说明， 我国宪法确认的“依法治国”应当是符合了实质法治（rule of law ）的价值取向。 
其次，理论上可以对法治作形式和实质的区别，但值得注意的是，我们不能仅凭语言上和字面上就将法治国、依法治国简单地划归为形式法治，而应观其精神实质。即不能仅凭我国宪法中采用了“依法治国”，“社会主义法治国家”就武断地推论这一规定仅停留于形式法治的层次。 
再次，形式法治和实质法治的确存在内涵和层次上的分野，但不能以此便将两者完全割裂了。对于法制与法治的关系也是如此。在一个后发达国家走向现代化的历史进程中，在一个从人治向法治转轨的历史阶段，可能存在人治和法治、法制和法治、形式法治和实质法治的共存。而当今中国便处于这种情形，“中国法治的发展面临双重任务：一方面需要进一步完善形式法治；另一方面需要从价值导向上把形式法治转化为实质法治。”（注：高鸿钧：《法治的两种类型》，载《依法治国建设社会主义法治国家》，中国法制出版社，1996年版。） 
“依法治国”宪法规范一方面体现了实质法治的价值取向和理想追求，基于此，我们将依法治国与法治等同而探讨其价值内涵；另一方面它又保留了形式法治的迹象，基于此，在中国法治建设的实践中亦应关注从人治—法制—形式法治—实质法治的历史进程。 
三、“依法治国”宪法效力的内容 
（一）“依法治国”宪法规范的时间效力 
法律规范的时间效力，是指法律规范在什么时候开始生效、什么时间终止生效，以及对法律规范颁布以前的行为是否有追溯力。本文侧重于分析“依法治国”的宪法规范时间效力的启动和发挥，及在此背景下中国法治建设的时间性、阶段性。 
九届人大二次会议通过此次含有“依法治国”条款的宪法修正案，并予以公布施行。自此，“依法治国”的宪法效力正式启动，中国法治之路有了坚实的宪法基础和依据；自此，违背“依法治国”和法治的精神和原则，就不仅违反党的政策和基本方略，同时更是最严重的违法——违宪。然而，是不是“依法治国”的宪法规范的时间效力一经启动，就意味着中国法治现代化的建构自然落成，人治现象从此销声匿迹、意味着中国法治现代化从此一路坦途？非也。 
首先，必须注意宪法规范的特点。有些宪法规范带有很强的原则性，“依法治国”规范便是如此，它更多地反映的是一种理想设计、发展方向和制度选择，其精神的内化和具体化，即落实到法律制度的运作当中，落实到立法、执法、守法等诸环节有一个过程。 
其次，“依法治国”是由人治向法治过渡和转变的过程。虽然“依法治国”写入宪法，应该已经发生了宪法效力，然而，其效力发挥的程度还要取决于现实的社会环境因素。目前的社会形势是：历史上形成的人治体制的一些作法、观念仍有市场，法治意识淡薄，法律体系和立法技术仍有待完善和

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