带有政府推进型的特点，国家和政府在法治构建中居于主导地位，发挥主要作用。（注：关于这个特点，参见有关论述：李林《实施依法治国的特点和需要解决的问题》，载《法学》，1998年第 9期，以及，刘海年等主编：《依法治国建设社会主义法治国家》，中国法制出版社，1996年版，第559页。）就理论逻辑而言，人民是依法治国的主体， 实现依法治国的整个进程应当由人民来推进，但是由于我国尚处于从人治到法治转轨的历史时期，加之人民的法律意识总体上欠缺，因此中国法治的进程和前景在很大程度上取决于政府的战略设计与实际运作。可见，我们在强调人民是依法治国主体的同时，不能忽视政府的作用和职责。  
二、“依法治国”宪法效力的应然性  
法律效力包括应然与实然两个方面。应然法律效力是法律效力的可能性，其着眼于法律规范之所以具有效力的合理性基础，而实然法律效力是法律效力的现实性。法律规范之所以具有法律效力，不仅是因为它有国家强制力保障实施，更因为法律是合理的、正义的。庞德指出，关于正义，“在伦理上，我们可以把它看成是一种个人美德或是对人类的需要或者需求的一种合理、公平的满足。在经济政治上，我们可以把社会正义说成是一种与社会理想相符合，是保证人们的利益与愿望的制度。”（注：庞德：《通过法律的社会控制——法律的任务》，商务印书馆1984年版。）作为宪法规范，“依法治国”内含着人类的理性选择，包容着社会发展的合理性和必然性，浸润着对人自身的尊严和价值的终极关怀，积淀着历史的智识和经验。  
（一）有关宪法效力的理论  
宪法具有最高法律效力，这种最高法律效力的应然性是建立在宪法的正当性基础之上的。衡量宪法正当性的决定性标准应当是看宪法的规定及其隐含原则是否符合历史发展的必然趋势和人民的要求，是否真实地遵循了保障基本人权及其它衍生权利的人权宪政准则。人民对宪法正当性的认同是宪法能否得到最有力的支持从而赢得至高无上的权威地位，并因此具有最高法律效力的关键。  
宪法能否具有最高的法律效力的问题上，有自由派和稳健派之争。（注：参见李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社，1998年版，第156—158页。）自由派认为，宪法的最高效力问题紧紧地与宪法的先进性联系在一起，宪法的先进性是宪法正当性不可分割的组成部分，任何宪法如果没有超前于时代主流思想水平并符合人类发展进步趋势的预见性，就不能经受时代的考验，不能源远流长。而稳健派则认为，宪法首先是要与社会的发展相符合，这样才能保证宪法得到大多数人所认同，宪法应当适当放弃其超前性，而更多地顾及现实性，这样才能保证其得到稳定的大多数的支持，并因此具有最高法律权威和相应的实际效力。  
这两派观点均有一定的合理性。本文认为，宪法之所以具有效力是因为：从形式上看，法律产生效力的基础是国家权力，国家运用国家权力赋予和保证宪法具有最高法律效力。从实质内容上看，一方面宪法的内容应建立在正当性、合理性基础之上，应当反映人类的理性价值，顺应社会发展的趋势；另一方面宪法亦应反映其依赖的社会现实。一部优秀的宪法是超前性和现实性完美结合的典范。一部宪法是如此，作为宪法组成部分的宪法规范亦是如此。（注：我国理论界比较注重宪法作为整体效力的研究，而对具体的宪法规范的效力不够重视。我们认为，宪法作为整体的效力和具体的宪法规范的效力同样重要，因为如果忽视具体规范的效力问题，其整体的效力则有落空的危险。这也是本文之所以探讨“依法治国”宪法规范的效力的一个动因。）  
（二）“依法治国”宪法效力的价值取向  
1.法治与宪政民主。人类社会一直寻求更符合人类本性、更反映自然正义的理性原则、更科学合理的治国方案和社会运作方式。而迄今为止，法治是人类社会所能找到的比人治更为优越的方式；宪政民主是一种比专制暴政更为合理的制度设计。法治、宪政和民主由于符合人类理性的共同点而具有内在的必然联系。  
民主与宪政都是现代政制的基础。然而，两者的内涵和侧重点有些不同，民主强调公民的参政权和政治程序，注重政府（国家权力）基于民主程序产生的统治权的合法性；而宪政强调对政府（国家权力）的限制和防范，关注人权的保障和多数民主可能产生的对少数人权利的侵犯。但是，它们对于人类生活的基本价值观是相同的，那就是人的尊严和权利神圣不可侵犯。基于两者的相同点和不同点，人们意识到，民主选举权力机关和对于经民主产生的政治权力实行法律限制同样重要，理想的政制必须既是民主的、又是宪政的，即所谓的宪政民主制。（注：关于宪政与民主的关系，参见墨菲：《普通法、大陆法与宪政民主》；信春鹰：《寻求民主与宪政的平衡》，均载《经济民主与经济自由》，刘军宁等编，三联书店，1997年版。）  
而法治是宪政民主最有力的支柱之一，相互之间有天然的相容之处。理论与实践两方面都表明，与一切其他形式的政体相比，民主是最适合、也是最需要法治的政体。法治是自由民主国家的一项基本原则。法治与宪政分享共同的价值基础，这就是自然法的正义观与价值论。法治与宪政民主都以尊重人、保障基本人权为根本原则。法治和宪政民主是人类社会理性的选择，符合历史发展的价值取向，具有合理性基础，下面从法治本身的涵义和要求进一步分析。  
2.法治本身的涵义。法治一直是人类追求的理想目标之一。对法治的第一个经典性论述，是亚里士多德提出的“法治应当优于一人之治”，“法治应包含两层含义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律本身又应该是制定得良好的法律。”（注：亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1965年版，第167—168和199页。 ）此后，对法治的理解产生了多种学派。 一个比较权威的解释认为， 法治（Rule of Law）是“一个无比重要的、但未被定义、 也不能随便就能定义的概念。”“它意指所有的权威机构，立法、行政、司法及其它机构都要服从于某些原则。这些原则一般被看作是表述了法律的各种特征，如正义的基本原则、道德原则、公平合理诉讼程序的观念，它包含有对个人的至高无上的价值观念和尊严的尊重。”（注：《牛津法律大辞典》，光明日报出版社，1988年版，第790页。 ）中外学者对法治的释义丰富多彩，而法治本身又是一个开放、发展的概念，具有深刻的内涵，尽管如此，法治的以下几个原则和精神还是被众多法学家所强调。  
第一，法为善法、法律至上。依法治国所依据的法、法律应该是善意的、合乎自然正义原则、符合 人类理性标准的。这实质反映了自然法哲学的主张。自然法哲学认为，自然法是蕴藏在整个宇宙的结构或秩序之中的普遍性的法则，对所有人（包括统治者）都有约束力，而且可以通过人类理性思维而发现。自然正义原则高于法律本身的规定，法律必须反映自然正义原则和理性的精神。现代社会更强调自然正义原则与人的价值的内在联系。法治应是良法之治，良法应体现这些价值标准：人权、生存、安全、民主、自由、平等、正义、和平、发展、共同福利、人道主义等。（注：这些观点，见（美）博登海默著，邓正来、姬敬武译：《法理学——法哲学及其方法》华夏出版社1987年版。）法治应当以这些正面价值为取向，充分维护民主、自由、平等、人权、正义和宪政，保障人民福祉的实现。如果法治依据之法违背这一准则，以负面价值为依归，那么法律将沦为推行专制、暴政，践踏人权，毁灭人性的工具（历史上出现纳粹法西斯专政便是典型的例子）。符合自然正义的法律才具有极大的权威，应当居于至高无上的地位，它不允许存在超然于法律之上的、专横的权力，在这样

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