会、政治、经济等基本制度也为这种平等权利的实现提供了宪法保障。换言之，在我国，公民教育权利的平等已初步得到体现和实现。但教育机会均等问题尚存在许多缺失，这种缺失不仅表现在东西部之间的地区差异，而且更多的表现为城乡城市市民与农村农民之间的明显差异。城市市民与农村农民之间教育机会的不均等和失衡，已经影响了教育平等权利的实现，使教育公平无法很好地在现实中得到实现，构成公民公平受教育权利的严重缺失。

　　一些学者认为，我国教育不均等现象在基础教育尤其是九年制义务教育阶段普遍存在如下失衡现象，导致学生受到不均等、不公平的教育，影响了他们健康成长：一是权利与义务的失衡，它表现为“流失生”，特别是农村“流失生”接受九年义务教育的权利无法享有，产生义务教育阶段的不均等。二是环境与要求的失衡，表现于接受义务教育的学生个体学习和整体学习环境存在差异。这种差异在城乡之间表现得非常明显。三是质量与效益的失衡。学生个体的全面成长，既标志一个学校的教育质量与办学效果，又很大程度上受置于学校的办学效益。城乡之间不同的学习环境会产生不同的质量和效益。[14]以教育部副部长袁贵仁担任组长的专家组作出的《中国教育与人力资源问题报告》指出：我国教育机会不均等的主要表现在义务教育中财政资源分布严重不均等，从地区来看，义务教育财政责任的基层化和中央及省级政府用在义务教育方面的财政转移支付力度不足，使经济发展和财力差距巨大的地区之间义务教育财政资源的不平等达到惊人的程度。城乡之间的不均等除表现在学校教育资源的差距外，还表现在教育经费负担和对农村农民的教育歧视，城市学校和农村学校在师资、经费、教学条件等方面表现出很大差异。仅1998年，全国城镇学生年平均预算经费，初中为813元，小学为520元，而农村学生初中为486元，小学为311元，差距是非常显著的。从升入高等教育的机会分布来看，农村升入高等教育的机会远低于城镇，高等教育机会不均等问题日益突出。

　　笔者认为：我国城乡市民与农民之间教育不均等现象日益加剧的主要原因，除了地区间经济发展的不平衡外，还有如下原因：其一是与宪法配套的实现公民平等教育权的法律、法规在立法上存在法律制度上的缺失和不公。表现在：我国《义务教育法》规定了公民的责任，没有政府的责任；在《义务教育法实现细则》中将中央政府承担的责任逐级向下转移，最终从农民口袋中掏出“教育附加费”，[15]而城市市民则没有这样的负担，这种“穷教育”只能寄希望于“希望工程”。其二，财政等政策在教育上的失衡。首先，我国教育经费远低于发展中国家占GDP4%的平均水平，一直徘徊在2.5%左右。其次，在教育经费使用上，城乡差别较大，农村教育经费与适龄人口的匹配不相适。农村小学适龄人口占全国70.68%，而教育经费却只占全国56.77%，农村初级教育适龄人口占全国66.13%，而教育经费却只占全国49.87%.这种失衡的财政政策，使农村孩子获得的教育资源明显少于城市孩子，使城乡居民之间的教育机会更加不能均等。这种由直接或间接的强制性因素形成的财富分配的不公，将强化人的社会不公平感，引起更多的机会分配的不均，排斥了农村一大部分人凭能力、知识获得财富或社会承认的可能性。

　　农民受教育权的缺失，已经引起了农村生产力状况的恶性循环。农村“穷教育”，加速了农村生产力代际之间的越来越弱化的趋势。这种趋势如使其延续下去，将会影响几代、乃至更多代农村人口，影响农村的稳定和农业的发展。我们必须从宪法层面上予以高度重视。对农民平等教育权，特别是教育机会均等权利的目标追求和保障，应从宪法层次予以立制与规范。在宪法层次上确定国家和政府承担全额免费义务教育的主要职责，是解决平等教育权的“保障书”。

　　（五）农村土地承包经营权——财产权利的缺失

　　财产权（Propertyright）是以财产为内容并体现为一定物质利益的权利，是公民的基本权利之一。财产权总是与一定的经济制度相联系的，不同经济制度下的财产权具有不同的性质；不同的历史时期，财产权有不同的含义，国家政治结构也表现出不同的形态。[16]

　　财产权是人的自然不可动摇的权利。公民没有明确具体的财产权利，就会失去作为人的尊严和条件。正如洛克的自然法基本权利论中所说的：财产就是自然人求生存的权利的自然延展。如果自然人没有了财产权，就可能丧失人身自由权，再而危及生命权，就更不能谈发展权了。作为公民的基本权利的财产权利一经法律确定，非经法定程序不得剥夺。正如1789年法国《人权宣言》第17条规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要所显然必需时，且在公平而预先赔偿的条件下，任何人的财产不得受到剥夺。”“在社会连带主义理论中，财产权得履行一定的社会职务，财产权不复为绝对的了，而是要受到社会目的限制”[17]这种受社会目的限制的范围程序和程度的选择，将直接影响到对财产权保护的社会效果，将直接影响一个国家的社会经济制度。

　　农村土地承包经营权，作为农民财产权利的重要组成进行保障。正越来越引起人们的重视，成为社会的热门话题。但今天，大多数人对财产权的理解和把握，往往更多的是从民法方面去思考。人们不仅在对“农村土地承包经营权”的性质方面，有“物权”与“债权”等性质之争，[18]而且就其概念的存废方面还存在不同的认识。笔者认为：对“农村土地承包经营权”的认识，诸如概念的规范、性质的确定、内涵的把握等都是重要的，但是，从宪法的角度对农村土地承包经营权加以确定与规范，显得更加重要。

　　农村土地承包经营权是指承包人（个人或单位）因从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产或其他经营项目而承包使用，收益集体所有或国家所有的土地或森林，山岭、草原、荒地、滩涂、水面的权利。[19]它属于物权，属于物权中的他物权，他物权中的用益物权，是一种反映我国经济体制改革中农村承包经营关系的新型用益物权。[20]不过，当人们问及农村土地承包经营权的内涵和外延究竟是什么？我们会顿然发现，在理论和立法等方面我们均有不足，特别是在宪法等方面还存在立法上的缺失。

　　第一，表现为权属主体的缺失。从法律规定来看，《中华人民共和国宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自然地、自留地，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用。”从该规定看，农村土地所有权的主体是“集体所有”。“集体”是什么？“集体”与“农民”之间是何种关系？这里的“集体”一般是指“农村集体经济组织”。结合《土地管理法》第10条的规定，“集体”一共有三种：“村农民集体”、“乡（镇）农村集体”、“村内两个以上农业集体经济组织”。可以说这种集体主体的虚拟和多样性，导致农村土地所有权主体模糊不清的现象严重，导致诸多损害农民土地承包经营权现象的产生。用农民自己的话说：集体所有就是大家所有，个人没有。解决所有权主体缺失的基本要求，就是应在宪法层面明确农村土地所有权的具体归属。一些学者提出将农村土地所有权性质确定为国家所有，再将农村土地承包经营权赋予永佃权的呼声，是可以考虑的一种解决所有权虚拟缺失的办法。

　　第二，表现为权属缺失物权法定的内核。农村土地承包经营权是新型用益物权，这一点《土地承包法》已有明确的规定，相信未来的民法典也会作出相应的规定。但根据物权法定原则，当事人不得创设与物权法定的内容相异的物权类型。而事实上，《民法通则》、

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