[本篇论文由上帝论文网为您收集整理，上帝论文网http://paper.5var.com将为您整理更多优秀的免费论文，谢谢您的支持][摘  要] 《紧急状态法》的根本目的是保障公民的人权和自由，紧急权力行使要有必要的界限，否则公民自由和权利将会遭到任意侵害。但是，在紧急状态下国家和政府也要拥有法定的紧急状态权力以恢复秩序，国家不采取紧急措施，则正常秩序无法维持，秩序不恢复，自由无保障。公民自由与国家秩序价值的协调要求《紧急状态法》确立比例原则、区分原则、程序原则、救济原则。

　　[关键词] 紧急状态，自由，秩序

　　现行宪法把 “戒严”修改为“紧急状态”后，与此相应，《紧急状态法》纳入了全国人大常委会的立法规划，预计草案很快就会提交全国人大常委会讨论审议。紧急状态下国家行使紧急权力的目的是维持和恢复正常秩序，从根本上保障公民的人权和自由。但是，公民的自由与国家的秩序价值可能有冲突，自由价值与秩序价值如何协调和融合是值得研究的课题。本文不对紧急状态的各种法律问题进行全面探讨，仅仅对紧急状态下自由与秩序价值协调进行理论分析，以期对确立《紧急状态法》的原则和指导思想有所帮助。

　　一、紧急状态下的自由——目的性价值

　　各国宪法和法律对紧急状态的表述不尽一致，但实质内容是大致相近的。有代表性的定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”（Public Emergency）的解释，即“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁”。[i]紧急状态有以下几个特征：必须是现实的或者是肯定要发生的；威胁到人民生命财产的安全；阻止了国家政权机关正常行使权力；影响了人们的依法活动；必须采取特殊的对抗措施才能恢复秩序等，上述特征同时具备时才可以称为紧急状态。根据引起紧急状态的原因不同，一般把紧急状态分为四类：一类是自然灾害（比如地震、洪水、饥荒、火灾等）引起的紧急状态；一类是经济环境（economic circumstances）引起的紧急状态；一类是由社会内乱引起的紧急状态；一类是外部入侵（战争）等引起的紧急状态。[ii] 《紧急状态法》是规范紧急状态下国家权力和紧急状态措施、程序等的国家宪法性法律，学者称之为“小宪法”。

　　《紧急状态法》的根本目的是保障公民的人权和自由。

　　可以从三个方面来理解：其一，国家的存在和国家权力运行的根本目的是“尊重和保障人权”。[iii]紧急状态下国家不能很好履行自己保障人权的义务，只有消除紧急状态，恢复正常秩序才能实现保障公民人权和自由的目的。从这个意义上说《紧急状态法》的目的是恢复秩序以保障公民的人权和自由。其二，紧急状态的出现是一种非正常情况，在紧急状态下，公民的人权和自由受到严重威胁，甚至国家的生存也会受到一定程度的威胁。紧急状态下的行政紧急权力的行使从根本上说是为了消除紧急状态，恢复正常的公民自由与国家秩序，紧急状态只是为保障自由和人权不受严重侵犯的手段。其三，紧急状态下对公民自由和人权的限制有一定的底线，一旦维护国家秩序和消除紧急状态的措施构成了对人权的根本侵犯，以至于比不采取这些措施的情况下公民的人权和自由受到更大的侵犯时，这种紧急状态下的权力不得为之。换言之，紧急状态要遵循比例原则，要求紧急措施应当与紧急状态的危害程度相适应，过度的或者不必要的紧急措施是违法的。以自由和人权作为紧急状态权力合法性的标准和底线也证明了《紧急状态法》的目的所在。

　　紧急状态下保障自由与人权要坚持以下两点：

　　（一）对紧急状态的宣布和规范要严格依法进行，严防紧急状态权力滥用。《紧急状态法》应尽量少用，这是民主、宪政国家的基本义务。《紧急状态法》所管理的仅仅是灾害发生后最为紧急的一段时间，紧急状态是国家迫不得已而采取自救的最后措施。[iv]在民主法治社会理想状况是所有的问题都能通过平常的民主、法治手段来解决，预防各种平时的危急状态，主要靠完善公共安全方面的法律，加强危机管理，建立灾害预防制度，提高公众的安全意识，在正常的宪政框架下解决问题，只有这样，公民权利和自由才能得到最好的保障。

　　紧急状态中公民要承担比平时更多的义务，正常的权利会受到一定的限制。所以，《紧急状态法》对紧急状态决定的宣布要设置严格的限制条件。除设置地方请求程序外，还要规定其他严格的程序要件，比如作出紧急状态决定须说明事实理由、法律依据、紧急状态期限、可能会采取的非常规措施、延长或撤销的程序等等。对于地方政府在紧急状态时的权限，要确立这样一个原则：对于可预见的突发事件，争取事先都用法律来明确规定，并且规定预警期。对于不能预见的突发事件，在宣布紧急状态之前，地方应有临时处置的权力，同时报请中央政府确认。而在宣布进入紧急状态之后，中央政府会给地方政府一部分授权。[v]只有上述严格控制紧急状态权滥用的措施和程序才能从根本上保障公民人权和自由。《紧急状态法》的制定与其说是为了迅速有效地控制危机，毋宁说是为了确保最危险的时刻仍然是法治天下和人权有保障的时期。

　　建议《紧急状态法》规定全国人大常委会或者国务院在制定紧急状态措施的权限时与《立法法》第8、9条相互衔接。这两条规定了法律保留原则。对于第8条规定的法律保留事项可以分为两大类，一类是即使在紧急状态下也不能被剥夺或者更改的事项，如国家主权、民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度、犯罪和刑罚等事项。另一类是可以由《紧急状态法》加以规定，在紧急状态下可以制定紧急状态措施进行限制的事项。如对非国有财产的征收、财政、金融、外贸、诉讼和仲裁等制度。但是，对于第8条规定在紧急状态下可以限制的事项，也要根据紧急状态的级别区别对待。换言之，对于哪些事项在紧急状态的哪个级别能够由紧急状态措施加以规定，在《紧急状态法》里要有明确规范，力争做到与《立法法》不相冲突和矛盾。

　　（二）紧急状态下对公民人权和自由进行限制要有严格界限。对于这个界限，中国1998年签署的联合国《公民权利和政治权利国际公约》有明确规定：

　　《公民权利和政治权利国际公约》第四条规定：（一）在社会紧急状态威胁到国家的生命并经正式宣布时，本公约缔约国得采取措施克减其在本公约下所承担的义务，但克减的程度以紧急情势所严格需要者为限，此等措施并不得与它根据国际法所负有的其他义务相矛盾，且不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视。（二）不得根据本规定而克减第六条、第七条、第八条（第一款和第二款）、第十一条、第十五条、第十六和第十八条。（三）任何援用克减权的本公约缔约国应立即经由联合国秘书长将它已克减的各项规定、实行克减的理由和终止这种克减的日期通知本公约的其他缔约国家。

　　分析《公民权利和政治权利国际公约》第四条可以得出以下四点启示：

　　1、第四条的立法目的是对紧急状态下缔约国克减公约规定的义务的限制，换言之，第四条是为了防止缔约国滥用紧急状态权力可能侵犯公民自由的约束。这种约束的前提预设是把公民权利和政治权利看作是目的性价值，而《紧急状态法》只是保护公民权利和自由的手段，对目的性价值的减损要有严格的限制。

　　2、公约规定了缔约国对公约义务克减的六个限制性条件。即紧急状态非常严重以至于威胁到国家的生存；经过正式宣布；要符合比例原则；不得与其他国际法义务相矛盾；不得包含纯粹基于种族、肤色、性别、语言、宗教或社会出身的理由的歧视；通知联合国和其他缔约国的义务。值得注意的是，欧洲人权公约也对紧急状态下克减公民权利和自由作了类似的限制性规定。[vi]

　　3、公约规定了不能克减的权利和自由。对

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