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（建国初期至1978年） 在这一阶段中，虽然宪法、法律规定了地方自治制度，但当时领导人对民主集中制这个政党的组织原则作泛化理解。1950年3月，政务院颁布了《关于统一国家财政、经济工作的决议》，决定成立全国编制委员会和全国仓库物资清理调配委员会。公粮、税收、库存物资一律由政务院财经委员会和中央财政部统一调度使用，财政支出由中央制定统一的编制和供给标准。国营贸易机构业务范围的规定和物资的调动由中央贸易部统一负责，所得现金逐日解缴国库，机关和公营企事业单位的现金除留若干近期使用者外，一律存入国家银行。1953年《人民日报》一篇社论《加强国家工作的集中性，迎接大规模经济建设》指出：“为了大规模建设的需要，今后不仅军事、外交、公安工作的领导要中央集中统一，而且经济、文化、教育和政法工作也应加强中央统一和集权”。这样以来，在行政权方面，下级服从上级，地方服从中央，地方政府毫无自主权力可言； 在财政权方面，地方政府也毫无自主的财政收支，也没有可以支配的任何财产；在立法上， 地方既不能制定地方法规，也不能制定地方规章。因此，地方自治在实际运作中被窒息了。 （二）第二阶段（1978年至现在） 这个阶段与前一阶段的情形不同，地方享有的自治权在一定程度上超出了应有的范围，甚至在某些地方出现了地方本位主义的现象。其特征表现为： 1、联邦化。我国将地方自治制度及民族区域自治制度纳入宪法范围是欠妥当的，同我国实行的单一制国家结构形式不相符合。联邦制国家与单一制国家根本差异在于国家事权划分手段。联邦制国家，其中央政府与各邦政府的事权，全由宪法规定，各邦的事权有宪法保障。单一制国家无论分权至如何种程度，其地方政府的事权，均由中央政府以 法律规定之，地方政府的事权是无宪法保障的。如今，我国宪法将地方自治制度、民族区域自治制度列入宪法，给予地方政府事权以宪法保障，非经复杂繁难之修宪程序，不能更改地方政府的权力，这种作法无疑是置地方政府与中央同等地位，使其能与中央分庭抗礼，加至我国宪法、法律对中央与地方的权限划分不清，甚至没有划分，很容易孳生地方保护主义。这种高度自治的地方自治权，目前依靠民主集中制的组织原则以及执行党强大的凝聚力来维系国家的统一，问题尚却不大。因此，笔者认为此一问题的解决已显得相当迫切。 2、普泛化。我国现行地方自治制度的普泛化是指我国地方自治权相当宽泛。在英、法、日等国地方自治团体的自治范围相当有限，不外乎公共秩序、公用事业、环境卫生等项。我国清未所颁布的有关自治章程 所规定的自治事宜也仅限于卫生、道路、农工商事务、慈善事业、公营事业、自治费用的征收7个方面。中华民国46年宪法规定由中央立法并执行以及由中央立法并执行或交由省、县执行的事项有33项，远超过地方自治的范围。而我国现行自治制度则不同，地方政府几乎是与中央共享所有权力，这突出表现在中央与地方机关设置的对应性上。一般单一制国家，外交、国防、司法、立法等权均专属于中央，从不授予地方行使，而我国则不同。其一，关于司法权。世界各国（除极个别联邦国家），司法权均由中央统一行使。法官的任免、晋升等由中央采用不同于行政官员的程序决定。这种规定一则是谋求司法独立，使其摆脱对议会与行政的依附；二则是保障法律统一行使，防止司法因地而异，避免司法中的地方保护主义。然而，我国现行宪法等101条规定：“县以上的地方各级人民代表大会选举且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长”，将司法权置于自治权之中，不能避免司法地方保护主义的弊病。虽然，宪法第112条规定，民族区域自治的自治机关不包括人民法院与人民检察院。然而，在实践中民族区域自治的法院与检察院组成人员的任免，仍需通过同级人民代表大会因此，其与非实行民族区域自治的地方情况完全相同。其二，关于立法权。在世界范围内，实行单一制的国家很少赋予地方以立法权，即便赋予了，其范围也极为狭窄，中央对其控制也相当严格。在我国，地方立法权之宽，古今中外，甚至在联邦制国家里，也难有望其项背者。其表现为：①就主体而言。享有地方立法权的机构有：省、自治区、直辖市的人大及其常委会；省、自治区、直辖市的人民政府；省、自治区所在市的人大及常委会、人民政府；国务院批准的较大市的人大及其常委会、人民政府。②就其范围而言。在我国现行立法条件下，对地方性立法的空间并没有加以限定，唯一的原则要求是“不同宪法、法律和行政法规相抵触”。因此，其实际范围相当广泛。在内容上有的地方性法规还规定了刑法的罪名 ；[12]有的地方性法规还对有关民事主体资格、民事行为基本规则等在其他国家专属于中央立法范畴的事项进行了一定的限制和变更。③就其数量而言。据统计，至1996年11月止，我国除现行宪法和两个宪法修正案外，全国人大及其常委会通过的法律和关于法律问题的决定共303个，国务院制定的行政法规730个，而同期，30个省、自治区、直辖市制定的地方法规约4500个，政府规章约17000个。[13] 由此可见，中央立法是孤岛，而地方立法竟成了汪洋大海。 3、模糊化。地方自治制度作为一项重要制度，其内容相当多，包括：中央与地方的权限划分，自治机关的产生、构成及其运行方式，自治机关之间的关系，自治权争议的解决方式与程序，对自治机关的监督等等。这些内容对国计民生无不关系重大。因此，需要以法律规定之。以中华民国草拟的《省县自治通则草案》为例，该草案共八十条，分总则、居民及公民、自治事项、自治组织、自治财政、自治监督、附则七章，内容完备详尽。新中国成立后，至今尚未制订过这样的法律。因此，地方自治制度就显得相当模糊，具体表现为：一是中央事务与地方事务混淆不分，其结果很可能出现完全的中央集权与完全的地方自治两种极端现象。人们常抱怨我国经济领域中的“一统就死，一放就乱”的混乱局面，其实就是由我国地方自治制度模糊化所致；二则权限争议现象频繁。权限争议有消极与积极之分。积极的权限争议是指有利可图的事情，中央与地方却争着管辖；消极的权限争议是指无利可图的事情，两者都推诿不办。4、柔软化。我国地方自治制度的柔软化表现在两个方面：一是地方政府对中央政府的自治权的软化；二是中央政府对地方政府自治监督权的软化。①地方对中央政府的自治权的软化。我国地方自治权虽然很大，但不都是成文性的，而是习惯性的，亦即地方自治权的刚性不足，柔性有余。因此，地方自治权的大小取决于其与中央政府交涉时所能支配的资源总量（如财力、智力等），其很难给人们以明确的预期。中央侵犯地方自治权的现象往往会得不到确认与保障。在一定的政治气氛下，地方的自治权可能会被剥夺殆尽。这点是我国五十年代地方自治概念隐退与真正地方自治制度厥如的重要原因。②中央对地方政府的自治监督权的软化。中央对地方政府的控制有立法控制、司法控制、行政控制、财政控制、人事控制等诸多手段。但是，当前我国中央政府对地方政府的实际控制远不如那些实行地方自治的国家。首先，立法控制实际上被废弃了。原因有四：①我国无类似日本等国的那种详细规范中央与地方权限的法律，对地方政府立法中的越权、侵权行为难以认定；② 我国地方立法的备案制度没有发挥多大的作用。据统计，地方性法规与规章向国务院报送备案的，只占应报单位的57.3%；③地方性法规、规章须不得与宪法、法律相抵触，但“抵触标准”不具有操作性；④缺乏类似日本自治省，法国的内政与地方分权部等专门监 上一页 [1] [2] [3] 下一页
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