超市”在全国各地的兴起即是政府强化服务观念的生动体现，而这还只是公共权力机关转变自身角色、改进工作作风的局部缩影。随着现代通讯、网络技术的飞速发展，公共权力机关为社会提供的服务将更加及时、优质。中共中央总书记胡锦涛关于“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的号召，更是执政党对服务理念的绝好诠释。因此，在服务理念盛行的当代中国，充分尊重公民的请愿自由、认真对待公民的意见与愿望从而及时地进行相关政策的调整应当是有着深厚的社会基础的。

　　（三）加强我国公民请愿自由宪法保护的具体设想

　　笔者认为，目前应当从以下四个方面加强我国公民请愿自由的宪法保护：

　　1.请愿自由入宪要坚决摒弃三种错误认识。当前，对公民请愿自由的质疑可能来自以下三种错误的认识：一是认为请愿具有封建色彩，在人民当家作主的时代承认请愿权是自相矛盾的；二是认为承认请愿权会把社会搞乱，影响稳定；三是认为承认请愿权有损国家形象。毋庸讳言，这些错误认识对于请愿自由入宪及其进一步发展都具有明显的阻碍作用。诚然，在封建专制社会，黎民百姓需要享有请愿权。在现代民主社会，公民同样需要享有向国家机关请愿的权利。这种请愿权已经不是单纯地为了个人利益而行使的，相反地，它表现了公民个人或集体对国事的关心与参与。只要承认公共权力机关有脱离民意而日趋异化的可能，就应当对请愿权这一缩短公共权力与民意距离的制度设计表示认可。而权力的异化已是为人类社会的政治实践所证明了的普遍现象，我国则同样存在。因此，承认请愿权与人民主权原则并不矛盾。其次，作为民众宣泄不满、表达意见的正式手段——请愿非但不会把社会搞乱，反而会因为排除了潜在的不安定因素而维护了稳定。正如西方国家并没有因为承认罢工权而导致“罢工狂潮”一样，承认请愿权也同样不会出现“请愿风暴”。相反地，如果禁止公民进行请愿，那种无休止的“集体上访”甚至某些极端行径却更容易影响社会稳定。最后，以损害国家形象为借口拒绝承认请愿权也是经不起推敲的。在事关人民的根本利益面前，任何所谓的“国家形象”、“地方形象”甚至“个人形象”都是微不足道的。全心全意为人民服务是我们党和国家一切工作的出发点和归宿，也是我们决定一个制度采纳与否的标尺。请愿权的行使不仅有助于暴露决策执行中所存在的问题，而且还传递了民意、集中了民智，对于改进工作、提高服务质量都有重要意义。因此，坦然地承认并保护公民请愿自由反而能树立起一个宽容守信、求真务实、敢负责任的政府形象。

　　2.应当在宪法典中明确赋予公民请愿自由。虽然现行宪法第41条关于公民享有批评建议权的规定“相当于”传统宪法学中所说的请愿权，但二者毕竟是彼此独立的不同概念，更何况该条规定本身还存在诸多的缺陷。[3]因此，为了使请愿权获得真正的“名分”，必须在宪法典中对其做出明确规定。笔者建议，在时机成熟时，全国人大可在现行宪法第35条之后增加一条，规定：“中华人民共和国公民享有向有关国家机关提出请愿的权利，受理请愿的机关有在法定期限内答复的义务。”如此以来，请愿权即上升为我国公民所享有的一项基本权利，这是对公民请愿自由进行保护的最直接也是最有效的方法。

　　3.先期制定专门的《请愿法》具体落实公民的请愿自由。鉴于请愿自由涉及到诸多具体的操作问题，除了在宪法典中明确加以承认以外，还应当通过专门的立法来进行保护。笔者建议，全国人大可先期制定专门的《请愿法》，从而使得公民的请愿活动真正做到“有法可依”。这部法律至少应规定以下六个方面的内容：（1）请愿人。这一部分主要包括两项规定，即请愿人的范围及其权利。就请愿人的范围来说，应为所有的中华人民共和国公民。而请愿人所享有的基本权利可概括为以下四项：一是言论免责权，即请愿人在请愿活动过程中所发表的意见免受法律追究；二是获得答复权，即请愿人享有要求受理机关在法定期限内就请愿事项处理结果予以回答的权利；三是平等对待权，即请愿人不得因参与请愿活动而受到任何歧视待遇；四是参加听证权，即请愿人享有参加请愿受理机关在审查过程中举行的听证会的权利。（2）请愿事项。依据国外的经验，对请愿事项原则上不能进行随意限制。建议作以下表述：公民有权对涉及国家政策、公共利益及自身权益且不能通过现有法律救济途径获得解决的事项提出请愿。（3）请愿受理机关。可规定为“各级人大常委会、政府及法院”。（4）请愿程序。请愿的程序主要包括以下内容：递交请愿书；请愿登记；向请愿人表明受理确认；对请愿书进行事前审查；交付专门机构审议；做出对请愿事项的处理决定；向请愿人通知处理结果。就请愿程序的具体规定而言，应着重解决好答复期限和审查方式两个问题。为了使请愿尽快获得解决，建议将答复期限规定为“自受理请愿之日起30日内”。此外，还可规定：受理机关对重大请愿事项应举行听证会，请愿人与请愿事项关系人应到会进行辩论。（5）请愿限制。本着权利义务对等的原则，还应当对请愿权的行使进行必要的限制，防止请愿可能带来的负面影响。具体可作如下四项规定：一是主体限制，即某些担任公职的特殊人员（如公务员、法官、现役军人等）不得参与一些请愿活动；二是目的限制，即不能举行以危害国家安全、社会公共安全等为目的的请愿；三是方式限制，即必须以和平的方式（如不能携带武器、不能妨碍他人正当权益等）举行请愿；四是地点限制，即不能在某些特定的场所（如正在审理案件的法庭附近）举行请愿。（6）法律责任。为了保证请愿权的有序行使，还应当设置必要的责任条款，具体规定受理机关及请愿人双方违反法律规定所应承担的各种法律责任。

　　4.健全相应的请愿受理机构。请愿活动的实效在很大程度上取决于请愿受理机构的法律地位、职权职责及其组成人员的政治素养、法律素养。因此，在制定《请愿法》的同时，我国还应建立、健全专门的请愿受理机构，为请愿权的运作提供有力的组织保障。鉴于我国各级人大、政府、法院等国家机关均设有专门信访机构并配有专职信访接待人员的状况，笔者建议，可以本着精简、统一、充实、效能的原则对这些机构和人员进行重新组合，使其成为合乎现代请愿权制度运行需要的专门机构。初步设想如下：取消各级政府部门内设的信访机构，在一级政府内建立统一的请愿受理机构；在各级人大设立专门的请愿事务委员会，闭会期间受同级人大常委会的领导；各级法院的信访机构对请愿事项宜采取行政化的处理方式，避免因采取诉讼化的处理而损害审判程序的安定性。当然，上述机构的名称、职权及管辖等问题还有待于进一步研究。

　　参考文献

　　[1][荷]亨利·范·马尔赛文、格尔·范·德·唐。成文宪法的比较研究[M] . 陈云生，北京：华夏出版社，1987.

　　[2]陈新民。中华民国宪法释论[M] .台北：三民书局，1995.

　　[3][日]杉原泰雄。宪法的历史——比较宪法学新论[M] . 吕昶，北京：社会科学文献出版社，2000.

　　[4]谢鹏程。公民的基本权利[M] .北京：中国社会科学出版社，1999 .

　　[5]林来梵。从宪法规范到规范宪法[M] .北京：法律出版社，2001.

　　[6][美]格鲁姆。政策影响的分析[A]波尔斯比。政治学手册精选（上）[C] . 竺乾威，北京：商务印书馆，1996 .

　　[7]张国庆。现代公共政策导论[M] .北京：北京大学出版社，1997 .

　　[8][美]达尔。论民主[M] .北京：李柏光，商务印书馆，1999.

　　[9][日]三浦隆。实践宪法学[M] . 李力，北京：中国人民公安大学出版社，2002 .

　　注释：

　　[1] 李步云主编：《宪法比较研究》，法律出版社1998年版，第503页。

　　[2] 参见《官方学者提交中国选举状况报告》，《南方周末》2003年2月20日第A3版。

　　[3] 例如，有的学者就批评该条将各种复杂多样、彼此交叉的权利概括在一起，多少有些穿凿附会之意，可谓是一个“拼盘式条款”。参见林来梵：《从宪法规范到规范宪法》，法律出版社2001年版，第147页。

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