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论我国行政强制执行权的定位
李云峰

　　行政强制执行权的配置，即如何划分行政机关和人民法院间的行政强制执行权限，是行政强制执行立法的重点和难点。笔者认为，在我国民主法制建设时期，对此不能照搬外国模式，既不能扩大行政机关现有的行政强制执行权，也不能削弱或取消人民法院的行政强制执行权，而宜定位于现行法律规定的在一般情况下申请人民法院强制执行，法律特别授权的则由行政机关强制执行的格局。
一、我国现行行政强制执行制度，是在总结我国民主法制建设经验的基础上，根据我国实际情况形成的，有其自身的特点。
　　“法律是特定民族的历史、文化、社会的价值和一般意识与观念的集中反映。任何两国的法律制度都不能完全一样。法律是一种文化的表现形式。如果不经过某种本土化的过程，它便不可轻易地从一种文化移植到另一种文化。”1在我国，既没有“司法权优先”的法律传统，也没有“行政权专断”的现实基础。因此，不可能象早期的大陆法系国家那样统一将行政强制执行权交给行政机关，或象英美法系国家那样原则上交由司法机关实施，而必须根据民主法制建设的进展，在两类机关之间进行权限上的划分。
　　“法制是一种不断发展历史过程，是一种实践，是一种传统”。2从我国行政强制执行的长期实践看，八十年代末，特别是九十年代以来，随着国家民主法制建设的深入，广大公民的权利意识不断增强，司法体制不断完善，“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”逐步形成我国社会主义法制的统一整体。一方面是人民法院在维护和监督行政机关依法行政，保护相对人合法权益的职能日显突出；另一方面是行政机关的管理事项不断增加，日趋繁杂，而自身的条件又受到诸多限制，逐渐认识到依靠人民法院实现其管理职能至关重要。如主动要求人民法院到其单位设立执行室等，这虽然在形式上欠妥，但却反映了行政机关渴求司法服务的意愿。正是在这种现实背景下，我国继《行政诉讼法》六十六条作出“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行”的规定之后，在《行政处罚法》的第五十一条又进一步规定，当事人逾期不履行行政处罚决定的，作出行政处罚决定的行政机关可以申请人民法院强制执行。这就是说，人民法院应行政机关申请，不但可以执行行政机关无强制执行权的非诉行政案件，而且有权执行行政机关享有强制执行权的非诉行政案件。
　　综上，我国的这一现行执行制度相对于外国是不同的。一是在主体上，定位于在一般情况下为人民法院，法律特别授权的情况下为行政机关。这既有力地监督了非诉行政案件的强制执行，又避免了不切实际地加重法院工作量。它与英美国家只能是司法机关显然不同。在英美法系国家，将行政强制执行权作为司法权的一部分，原则上全部权力归司法机关。除法定的特殊情况，行政机关在相对人不履行义务时，只能向法院提起民事诉讼，请求法院以命令促使其履行。它与大陆法系早期的德奥国家相比也不同。在这些国家，实行行政命令权与强制执行权合一，原则上行政强制执行权交由行政机关实施。二是在程序上，我国以行政机关的申请启动执行程序，而不是“诉讼”。这既能够对行政决定作必要的审查，及时制止行政违法，防止行政专横，保护相对人合法权益，又简化了程序，及时执结行政决定，有利于提高行政效率，从而克服了外国执行制度的弊端。其具体优越性，本文第四部分另作详述。
二、限制行政机关自行强制执行非诉行政案件的权限，强化人民法院在行政强制执行中的地位，这是保障行政强制执行制度健康发展的必由之路。
　　现代法治的核心问题是权力与权利的两权分配与制衡。科学地调整、配置国家权力，保障经济发展，是民主法制建设的基点；规范国家权力，保护公民的人身权、财产权是民主法制建设的重心；依法行政，制约、控制行政权力的扩张，防止行政权的滥用，则是推进民主法制建设持续不断深入开展的关键。“尽管国家行政机关依法代表国家行使行政管理权，但它毕竟是行政法律关系的一方当事人，不应该过多地拥有另一方当事人所没有的权力，否则必然造成权力的滥用。”3
　　依法治国，建立社会主义法治国家，必须加大民主法制建设的力度，必须坚持推进依法行政，将国家各级政府的行政机关的公权力，牢牢置于“法治”的监督和制约之下。这种“法治”的监督，应该是对其执法活动全方位的、自始至终的监督。不仅要监督其作出的行政决定，而且要重视其执行的监督。列宁告诫人们：“究竟用什么来保证法令的执行呢?第一，对法令的执行加以监督。第二，对不执行法令加以惩罚。”4实践证明，司法监督无疑是对执行行政决定最有力的监督。
　　再从行政强制执行的特征来说，它是实现行政决定的手段，是行政权的延伸。它虽在行政管理中发挥着重要作用，但其自身在客观上又具有扩张性、易腐性以及侵犯相对人合法权益的侵权性。尤其是失去司法监督、制约的行政决定权与执行权合一的强制执行，一旦造成社会危害，其后果往往难以弥补，必须对此慎之又慎。因而我国现行的单行法律根据《行政诉讼法》、《行政处罚法》的原则规定，在强制执行权的具体配置上，“对一些专业性、技术性较强的需要强制执行的情况，法律一般规定由各主管行政机关自行执行，但此类规定只限于少数行政机关，其他都申请人民法院强制执行；个别对个人、组织的权益关系特别重大的，法律规定也要申请人民法院强制执行；凡是行政机关没有得到强制执行授权的，一律申请人民法院强制执行。”5这些规定，既注意发挥行政机关自身的优势和能动作用，又立足于强化司法监督，保护相对人的合法权益。其权力的配置是符合现代法治精神的，符合民主法制建设发展趋势的，当然也是符合依法治国战略方针的。
三、行政机关的自我完善跟不上民主法制建设的步伐，其执法活动大多存在较为严重的滥、乱、差，不宜扩大其强制执行权限。
　　所谓滥，是说行政机关滥用强制执行权，利益驱动、部门保护主义严重，侵犯公民的人身权、财产权的现象时有发生，把人民赋予的公权力变成为单位、为个人谋利的特权；所谓乱，是说某些行政机关随意设定执行权，严重破坏法制的统一、法律的尊严；所谓差，是说有些行政机关执法人员素质较差，办案质量差。长期以来，行政机关习惯于行政手段管理社会，法制观念淡薄，缺乏严肃的法律意识。除公安、税务、工商、交通等部分行政机关外，有些至今还没建立起一支执法队伍。一些临时配备的工作人员不但缺乏必要的专业知识，甚至不懂执法的基本程序。例如，自1989年至1999年10年间全国各级法院“在各类一审审结的行政案件中，原告胜诉率达40％。”6如果连同被告改变具体行政行为、原告撤诉计算在内，被告败诉率达50％以上。因此在当前行政执法人员素质较低的情况下，不宜扩大行政机关的强制执行权。否则，不利于保护相对人的合法权益，不利于维护社会秩序。非但不能发挥行政强制执行的作用，反而为行政专横、腐败提供了手段，当然更谈不上提高行政效率。这是因为行政效率的提高，

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