包括两层含义：其一是指“藉由法达成之安定”，其二是“关于法本身之安定”。法的安定性原则，一般是指关于法本身之安定的原则。不少学者认为，法的安定性是法律追求的终极价值之一。[13]

　　法本身的安定性包含法律稳定性的要求，但不应等同于法律的稳定性。德国学者认为，“法的安定性具有内容和形式两个方面的含义。内容上的法的安定性是指法律规范内容的明确性，即所有的法律规范都应当明确具体，公民可以明确无误地理解，国家活动因此具有可预测性。……形式上的法的安定性是指法律的稳定性和可靠性，具体表现为法的连续性原则和信赖保护原则。法律的溯及力必须予以限制，公民对法律的信赖必须予以保护，行政行为的内容必须明确肯定。”[14]

　　可见，行政行为的明确性要求与法律明确性原则在精神上是一致的，都是为了贯彻法的安定性价值。如果没有法律的明确性，行政行为必定缺乏可预见性，而行政行为如果缺乏明确性，也必定使法律明确性原则追求的法的安定性价值落空。行政行为明确性的要求，正是由于行政行为往往是在个案中适用一般法律规范的过程，具有将一般法律规范在个案中具体化的功能。因此可以说行政明确性原则是法律明确性原则在法律实施阶段的延伸。

　　综上所述，确立行政明确性原则既是在行政领域对宪法基本人权原则的落实，也是在行政领域对法的安定性原则与法律明确性原则的贯彻。但是随着该原则的适用领域的扩大和重要性的凸显，它已经日益成长为一个独立的行政法的一般原则之一。如我国台湾地区从德国引进行政明确性原则后，该原则日益受到重视，并在1999年的行政程序法中明文确立。在欧洲，随着欧洲一体化的进程，明确性原则也已经逐渐成为欧盟法律中的原则之一。[15]

　　三、行政明确性原则的主要价值

　　（一）行政不明确的弊端

　　在谈行政明确性原则的价值之前，有必要先对行政各主要领域中行政不明确的弊端作个简要分析。

　　1.在所有广义的行政行为之中，数行政立法不明确可能造成的危害最大，其主要体现有以下几方面：首先, 对相对人而言，行政立法不明确使相对人对自己行为会带来的法律后果的可预见性大大降低，从而也降低了法律上的安全感，在许多方面常常无所适从。行政立法不明确有时使判断行为的合法性变得困难，也是社会纠纷的一大源泉。其次,对行政机关而言，行政立法不明确会造成行政活动中法律适用上的困难，使行政的效率降低，成本加大，还会增加依法行政的难度。行政立法不明确也会给行政机关滥用权力、违法行政大开方便之门，同时也给其他国家机关监督行政机关依法行政增加了难度。最后, 对法律本身而言，行政立法的不明确会破坏法律体系内部应有的协调一致，损害国家法律应有的权威，同时也会削弱人们对法律的信赖和信仰。而国家法律有权威，人们信赖和信仰法律正是法治的基础。

　　2.狭义的行政行为（行政处分）不明确会导致当事人因难以知悉国家所课与义务和给予权利的内容而无所适从，破坏法的安定性价值的实现，比如行政机关未规定拆迁时间、地点的强制拆迁决定或征收对象不明确的土地征收裁定等。行政行为不明确有时还会给当事人造成不必要的危险和损害，比如行政机关所为的不明确的交通指示等。此外，有时候不明确的行政行为是行政机关滥用职权的表现，比如故意不采用书面形式、不说明处理的事实根据和法律依据等。

　　3.行政指导不明确不仅会使行政指导的目的落空，还会导致相对人因为错误理解而遭受损害。因为行政指导的对象经常是人数众多的甚至不特定的行政相对人，所以比起个别行政决定的不明确而言，行政指导不明确的危害往往更大。

　　4.行政合同不明确的弊端，台湾学者认为，在于容易导致行政机关“出售公权力或压榨人民或于给付上有不当联结之情形发生”。[16]

　　（二）行政明确性原则的主要价值

　　现代法理学将法律的要素简化为概念、规则与原则，其中原则是比规则更高层次的概念，具有比规则更高的概括性和稳定性，指导规则的制定和实施。原则之所以比规则具有更高层次，可以指导规则的制定和实施，是因为原则比规则更直接、更集中地体现了法律关注的基本价值。法律关注的价值是比法律原则更高位的概念，具有比原则更高的抽象性和稳定性。而任何法律关注的价值又对应于个人和社会的基本需要之满足，或者说，根植于人性之中[17].一般认为，为现代法律所关注的基本价值有自由、安全、平等、公正、效率等。法律承载这些基本价值实现的方式，便是确立一系列体现和调和这些价值的行为规则。为了预防规则的流变导致规则对这些基本价值的背离，各国又通过确立法治原则、民主原则、人权原则等能更直接体现这些价值的法律原则来保持法律制度在价值追求上的稳定性和连续性。

　　上述行政不明确所导致的弊端种种，概括而言就是损害了法律所追求的安全、自由、公正和效率等人类基本价值。而行政明确性原则之所以被确立为一个行政法的一般原则，也正是因为其承载了这些法律所要促进的主要价值。

　　1.行政明确性原则的安全价值

　　行政明确性原则最首要的功能就是通过确保法的安定性贯彻法律的安全价值。行政明确性原则的贯彻使得公民对自己行为的界限和后果以及行政机关的行为具有预测可能性，从而具有安全感。

　　2.行政明确性原则的自由价值

　　行政明确性原则要求一切行政行为都具有明确性，一定程度上有利于防止行政权力的滥用，保护公民的基本权利。而一切权利归根结底都是人的自由，保护权利就是促进自由价值的实现。

　　3.行政明确性原则的其他价值

　　安全和自由是行政明确性原则承载的主要的价值，此外，行政明确性原则也有助于法律公正和效率价值的实现。从经济分析的角度出发，行政不明确尤其是行政立法的不明确常常使人们选择自己行为的风险加大，即成本增加。不仅如此，行政立法的不明确还会导致行政机关对合法行为的处罚，这既是不公正的，也是无效率的。[18]

　　四、行政明确性原则的适用范围

　　法律原则比法律规则在内容上更具抽象性、在适用范围上更具一般性，从而具有指导相关规则实施以及补充成文法之局限性的功能，行政明确性原则亦不例外。德国1976年《联邦行政程序法》第37条第一款规定的“行政行为的内容必须充分明确” 仅适用于该法第三章所指的“行政机关为了调整公法领域的具体事件而采取的对外直接产生法律效果的命令、决定或其他主权措施”[19]，即狭义的“行政行为”。但行政明确性原则作为行政法的一般性原则，已经广泛适用于行政法各领域之中。因原则于各行政领域适用时必须进一步具体化，故于不同的行政领域有不同的适用要求。现将行政明确性原则于各主要行政领域的适用要求和后果分述如下：

　　（一）制定法规命令和行政规则

　　行政明确性要求行政机关制定法规命令应符合明确性原则的要求。因为行政立法具有立法和行政双重属性，所以行政立法应符合明确性既是法律明确性原则的当然要求，也是行政明确性原则的题中之义。

　　具体说来行政立法需符合下列要件：

　　1.形式要件

　　一切法规命令审议通过后都应在政府公报上公布，否则不能生效。

　　2.实质要件

　　我国台湾学者认为，明确性原则要求“法规内容之构成、法律效果、生效日期、适用顺序为明确之规定”。[20]至于要明确到何种程度才算合乎明确性原则的要求，一般认为应具备前文所述的可了解性、可预见性及可审查性，“使人民知悉何者当为，何者不当为，行政机关得采取何种措施，且使法院对于依据此法规所作成之国家行为，有从事司法审查之可能”。[21]

　　法规命令依据其类型之不同，明确性程度的要求

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