性的意义，是现代行政管理的重要标志，也是改进领导方式和领导方法的重要方面，在我国具有划时代的意义。25

　　自20世纪80年代末提出依法行政原则以来，学术界对其作出了比较深入的探讨。依法行政就是行政机关使行政权力、管理公共事务必须由法律授权并依据法律规定。法律是行政机关据以活动和人们对该活动进行评判的标准。大致包括以下原则：（1）职权法定（2）法律优先或法律优位（3）法律保留（4）依据法律（5）职权与职责统一。26这对于我们了解、认识和把握依法行政的内涵具有理论上的指导意义。在实践中，如何落实依法行政，如何在依法治市的过程中具体操作，这是依法治国中的难点，也是依法治市的核心和重点。在依法治巾的过程中，全面推进依法行政必须作到以卜儿个方面：

　　第一，坚持以依法治国方略和党的十五大精神为指针，贯彻落实国务院和省（市）委、人大关于依法治市的决定、决议，以宪法和法律为依据，以依法办事为核心，全面推进依法行政，建设廉洁、勤政、务实、高效的政府，保证法律、法规、规章的正确实施，保障人民依法享有参与管理经济、文化和社会事务权力的实现，切实维护公民、法人和其他组织的合法权益，为城市经济和社会发展目标的实现提供法制保障。

　　第二，加强政府法制建设，提高行政机关依法行政的能力和水平。政府除采取措施确保国家法律法规的贯彻执行外，还要在职权范围内，根据改革开放以及社会主义市场经济的需要，结合城市发展的实际，加强地方规章、规范性文件的起草和制定工作。同时，为了保证依法行政，各级政府和行政执法部门要重视规范性文件的审查、备案和清理工作。严格按照法定职责、法定程序行使行政职权，建立科学的行政决策、行政管理制度，做到：信息接收的规范化、法律化；市政决策的规范化、法律化；市政执行的规范化、法律化；市政监督的规范化、法律化，确保行政机关的行政行为合法、适当、有效，把依法行政、廉洁勤政、高效务实作为政府自身建设的首要任务。

　　第三，进一步加强行政执法工作，规范行政执法行为。各级政府和行政执法部门要正确对待和依法行使行政权力，严格按照法定的权限和法定的程序办事，切实做到有法必依、执法必严，违法必究。严格执法，是依法治市的重要环节，但目前有法不依、执法不严和违法不究的问题还很突出，各级政府、部门、各单位都必须坚持立法和执法并重的原则，维护社会主义法制的尊严。建立健全行政执法责任制，明确执法主体，界定执法范围，确定执法责任，规范行政行为，依法行使权力，依法履行义务，提高执法效率，把执法行为和执法效果统一起来。

　　第四，积极推进制度建设，努力把依法行政落到实处。除了进一步推进行政执法责任制外，还要大力开展政务公开、建立行政管理公示制度，积极推行科学的行政决策和行政管理机制，逐步建立和完善政府重大行政决策听证制；完善行政处罚听证和罚缴分离制度，规范行政处罚行为，积极探索行政处罚权相对集中的执法新模式；建立行政评议考核制度、行政损害赔偿制度，健全行政机关内部的自我监督、层级监督制度；认真执行行政监察法和行政复议法，正确履行行政复议职责，依法开展行政应诉工作；完善执法监督检察制度，建立检查执法的工作程序，建立和完善对不履行法定职责或违法行使职权行为的过错责任追究制度；推行政府法律顾问制度，提高依法办事和依法决策的水平；全面贯彻公务员条例，提高公务员的综合素质，严格行政执法主体和人员的资格管理制度和培训制度。

　　第五，加强领导，建立健全法制工作机构，为依法治市提供组织保证。依法治市，涉及领域广泛，关系复杂，必须建立强有力的领导，建立健全政府各级法制机构，并成立专门的领导机构、配备人员使机构设置、人员配备与依法行政的要求和所承担的各项职责相适应，为政府法制队伍有效开展工作，保证必需的经费，改善装备和工作条件以进一步提高法制工作的现代化水平。

　　六，深入开展法制宣传教育工作，努力提高城市人民的法律意识和法律素质。在推进依法行政的工作中，各级政府及工作部门要加大法制宣传教育的力度，开展不同形式的法制宣传教育活动，坚持和完善领导干部法制讲座制度，理论学法制度，法律培训制度，重大决策前的法律咨询审核制度及任前法律知识考核考试制度。坚持司法、行政执法人员学历教育制度，大力推行法人代表和企业经营管理人员法制教育培训制度。进一步加强青少年的法制宣传教育，积极组织多种形式的法制宣传教育活动，结合我国宪法实施日即12月4日，作为城市统一的法制宣传日。全面推进法制宣传教育工作的制度化、规范化和科学化，努力实现由提高公民法律意识向提高公民法律素质的转变，由注重依靠行政手段管理向注重运用法律手段管理的转变，为整体推进依法治市工作奠定坚实的基础。

　　1程燎原著：《从法制到法治》，法律出版社1999年版，第28l页。

　　2周永坤著：《法理学——全球视野》，法律出版社2000年5月版，第524页。

　　3孙莉：《法治与自由论析》，载李龙主编：《依法治国论》，武汉大学出版社1997年版，第124页。

　　4孙笑侠著：《法的现象与观念》山东人民出版社2001年版，第325页。

　　5主要参见李步云：《实行依法治国，建设社会主义法治国家》；王家福：《论依法治国》；郑成良《论依法治国之法理要义》，以上均见刘海年土编：《依法治国建设社会土义法治国家》一书。杨海坤：《社会主义法泊的理论与实践》，载《法学研究》1991年第1期。

　　6杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政法学》，中国人事出版社2000年5月版，第8页。

　　7王家福、刘海年、李步云：《论法制改革》，载《法学研究》1989年，第2期。

　　8杨海坤主编：《跨入21世纪的中国行政法学》中国人事山版社2000年5月版，第8页

　　9[美]伯尔曼：《法律与宗教》，粱治平译，三联书店1991牛出版，第2日页。

　　10姚建宗：《信仰：法治的精神意蕴》，载《吉林大学学报社科版》1997年第2期。，

　　11程燎原著；《从法制到法治》，法律出版社1999年版，第306页。

　　12马长山：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2002年2月版，第11-15页。

　　13袁曙宏：《依法治国的局部实践》，载《求是学刊》1999年第4期。

　　14司法部司法研究所编：《依法治国基本方略论文集》，法律出版社1999年版，第7页

　　15汪习根：《论依法治市的模式》，载《政治与法律》1998年第3朋。

　　16参见《上海市进一步推进依法治市工作纲要》（沪委[1999]17号1999年8月18日）

　　17汪习根：《论依法治市的模式》，载《政治与法律》1998年第3期。

　　18参见马长山：《国家、市民社会与法治》，商务印书馆2002年2月版，第277页。

　　19育观点认为在政法、财贸、工交、城建等不同行业和部门有不同的表现，总的来说主要是：地方立法体系不完善，政府的行政管理缺乏统一性、稳定性和合法的程序性，执法人员素质低下，监督失衡等。参见朱未易等：《法治：社会主义现代化进程的必然选择——“依法治市理论与实践学术研讨会”综述》，载（南京社会科学》1998年第11期（总第117期）。

　　20袁曙宏：《依法治国的局部实践》，载《求是学刊》1999年第4期。

　　21《邓小平文选》第3卷，第256页。

　　22应松午：《论依法行政》，载《中国走向行政法治探索》，中国方正出版社1998午版

　　23姚锐敏：《依法行政的理论与实践》，法律出版社2000年11月版，第10页。

　　24应松年：《依法行政论纲》，载《中国法学》，1997年第1期。

　　25《人民日报》，2001年6月6日。

　　26应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年版，第43页。

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