国家之间、一国地区之间在法治化的发展程度上也千差万别，很难要求达到一致的水平。所以，在中国推进依法治国的进程中，如何具体实现法治的方略，体现法治的价值和要求是对我国法制改革与发展的一个巨大的挑战。依法治市的开展和深入，作为依法治国在地方行政区域内的法治实践，为中国法治化的实现提供了一条符合实际的道路。依法治市以市政活动的法治化为根本价值追求，它要求城市治理过程中的内容和形式各方面的法治化。17可以说，依法治国是从宏观上国家发展的整体角度来看的，依法治市则是从微观视角对一国地方（城市）的法治发展要求；是依法治国方略从抽象到具体，从宏观到微观，从国家到地方的生动体现；相对依法治国方略的系统工程，依法治市则是“地方工程”，是实施依法治国方略的延伸和全面实践。自从我国确立依法治国的方略以来，“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”、“依法治乡”、“依法治村（水、教、税、路）”等“依法治理”也随之展开。从这些依法治理工作的价值追求和目的来看，应该是与依法治国相对应的，可是从对“依法治理”的现状观察和分析来看，我们不难发现其中蕴含着某些形式主义的“法治国”因素，甚至出现“三治三不治”的不良现象，即“治下不治上”、“治外不治内”、“治民不治官”。行政机关往往借助手中的“立法权”，纷纷使行政权力扩张法律化，也借助手中执法权力及对司法权的影响，来扩大其职能和实现其效用，以“维护社会序”，权力制约、权利保障和民主法治精神因此受到侵蚀。这种“依法治理”严重悖离了法治精神与原则。这也是导致立法交叉冲突、执法效果差的一个重要原因。长此以往，不仅会使民主法治进程受阻，建立社会主义法治国家的目标难以实现，而且还会危及社会秩序。18“依法治市”是口号？是运动？还是人治？对于“依法治市”与依法治国的关系、依法治市的必要性等在此不再赘述，但是对于“依法治理”的范围到底有多大？在哪些领域中实施依法治理？这些在实践中都存在着问题和弊端，也使许多人包括法学理论研究者和法律工作者对口号式的“治理”表示怀疑和抨击，相应地对“依法治市”的合理性和合法性提出了诸多质疑。

　　（一）依法治市实现的前提

　　从“依法治市”的实施现状看，也确实存在着不少问题。19所以我们应该冷静地思考分析，正确对待实践中出现的问题和矛盾。

　　首先，依法治市必须保证国家法治的统一性。法治既是整个人类社会的共同文明成果代表着人类社会数千年来的政治管理、经济管理和社会管理方式上的理性思考与选择，又是一个国家在特定的经济、政治和文化条件下依据法治规律所创建的现代治国模式，体现着该国人民构建制度文明的创造精神。20各国在走向法治的道路上既要遵循共性的法治规律，又要适应个性的国情差异，而如何将二者创造性地结合起来，则无疑是各国实现法治面临的首要问题。地方的法治实践，必须在国家依法治国宏伟蓝图的规划和指引下进行，必须遵循法治的规律，必须在国家的宪政体制下、宪法范围内展开，必须协调和正确处理好宏观与微观、中央与地方、国家利益、公共利益与个人利益、国家权力与公民权利的多重、多维度的关系。将法治规律与具体国情结合起来，需要在维护国家法制统一的前提下，结合实际严格执行国家法律和行政法规，健全相关的法律体系；需要树立宪法、法律的权威，维护宪法和法律的尊严，坚持法律面前人人平等，加强党政机关和城市人民的法律意识、法制观念和法治的信仰，使依法治国、建设社会主义法治国家的观念深入人心。

　　其次，依法治市必须充分发挥立法的创造性和灵活性。“良法”是法治的前提，依法治市要求城市法律体系统形式完备、内容完善、协调和谐，形成自身特色的城市地方规范性法律文件体系，这要求地方立法机关在国家法制统一的前提下，进一步加强地方立法工作，积极灵活地结合本地实际，突出重点，制定和完善与社会主义市场经济发展和现代化城市管理相适应的地方性法规和政府规章，逐步建立与国家法律体系相配套、与国际通行惯例相衔接、与改革开放和现代化建设需要的地方性法规框架，提高立法质量，市人民代表大会及其常委会制定的地方性法规和市人民政府制定的规章，要充分体现人民群众的意志，维护国家和人民群众的根本利益。把立法同党对改革、发展、稳定的重大决策结合起来，增强立法的公正性、一致性、针对性和可操作性。

　　最后，规范监督权力是依法治市的关键，法治意味着法律对权力的支配，或法律必须限制权力。“一切有权力的人都容易滥用权力”、“权力必致腐化”，正如邓小平所说：“我们要坚持共产党的领导，当然也要有监督、有制约”21.城市国家权力机关，即市人民代表大会及其常委会的立法监督居于核心地位，既要监督法律、法规在本市的实施，撤销一切与之相抵触的地方规章等，又要制约政府、检察机关和审判机关的工作。建立健全权力监督制度，完善执法检察监督、听取和审议工作报告、计划预算监督、工作评议、个人申诉、控告、检举等。加强对人民代表大会常委会任命的国家机关工作人员的述职评议，加强社会公众和新闻舆论对行政执法和司法工作的监督，逐步推行议事公开制度，全面确认人民直接监督制约形式——参与、审议、调查、建议、批评、检举、投诉、控告等，和人民间接监督制约形式——选举、招考、弹劾、撤换、罢免等制度。加强对人事权力的监督，推进干部人事制度改革。加强民主决策制度建设，规范决策程序、方式和权限，建立完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的决策机制。

　　（二）依法行政是依法治市的重点和核心

　　依法行政是依法治国的关键环节，也是依法治国的实践工程之一，严格依法行政，推进依法治市对贯彻实施依法治国方略具有重要意义。

　　首先，依法行政是依法治国的应有之义，是建立法治国家的关键。要贯彻依法治国方略在很大程度上依赖于行政机关的依法行政，江泽民同志说：“千部依法决策，依法行政，是依法治国的重要基础”22.朱绍基同志1999年7月6日，在全国依法行政工作会议上的讲话中指出：实行依法治国，是我过社会进步的重要标志，也是国家长治久安的重要保障。行政机关是国家权力机关的执行机关，宪法和法律，法规的体系规定是要靠行政机关来执行的，各级政府和各部门在贯彻依法治国基本方略中负有重大的责任。依法治国，对政府机关和政府工作人员来说，最基本的要求就是依法行政，依法办事。23依法治国，建立社会主义法治国家的方略要求法律必须严格实施，我国的法律80％以上由行政机关组织实施，最终的执行者是行政机关的执法人员，大量的政治、经济、文化利社会事务的管理要通过政府的行政行为来完成。行政机关在依法治国中担负着最大量、最繁重的任务，可以说，没有行政机关，依法治国就失去了最主要的支柱。24

　　其次，依法治国为依法行政提供了大环境。依法治国方略的确立，为实现依法行政开辟了道路创造了前提条件。它使依法行政有了生长的土壤，依法治国的本质是法大于权，确立法律至上的原则，建立对权力的法律约束机制，国家政治体制改革的法治目标的确立，为依法行政创造了氛围。依法行政是近代社会法治国家所普遍奉行的准则，它反映了社会从人治向法治转变的历史过程，是当代政府普遍遵循的行使行政权力的基本准则，也是行政法的基本原则。依法行政原则的确立，它保证行政管理为人民服务的目标，保证行政管理的统一性、连续性和稳定性，保证提高行政效率，保证对行政管理的监督有统一的标准和程序。依法行政对实施依法治国基本方略具有决定

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