题。他说：“民权政治的机器，至今有了一百多年，没有改变。我们拿现在民权政治的机器来看，各国所行的民权，只有一个选举权，这就是人民只有一个发动力，没有两个发动力。只能够把民权推出去，不能够把民权拉回来，这好像始初的发动机一样。” 要对行政权力实行有效的制约，人民仅有选举权是远远不够的。其结果，“选举出来的人，究竟是贤与不肖，便没有别的权去管他。像这种情形，就是民权政治的机器不完全。”[1]为了避免上述情况的发生，人民选出自己的代表并把权力委托出去之后，还要通过各种途径对其进行有效的监督制约，要求他们忠实地当好人民公仆，正确对待和使用人民赋予他们的权力。一旦发现政府工作人员滥用职权，谋取私利，损害国家和人民的利益，就要通过行使罢免权，及时收回委托出去的权力。只有这样，才能保证权力的行使者“只尽其能，不窃其权”，实现“政府的动作随时受人民指挥”。

　　（二）  完成“四个转变”

　　我国行政权力制约的现状（“实然”）与行政权力有效制约的要求（“应然”）之间存在着较大的差距。为了改变这种状况，必须采取行之有效的措施，逐步完成以下四个方面的转变：

　　⒈由单纯的事后监督，转变为包括事前、事中、事后监督在内的全过程监督

　　从行政权力制约的过程来看，权力监督主要由事前监督、事中监督和事后监督这三个相互联系的环节构成。事前监督是监督主体在行政行为开始之前实施的监督。这种监督的对象主要是行政机关的抽象行政行为，其目的是为了“防患于未然”。事中监督是监督主体在行政行为实施过程中对行政机关及其工作人员所进行的监督。其目的在于及时发现问题，有效地防止违法或不当行政行为的继续存在，保护公民、法人或其他组织的合法权益免受损失或者少受损失。它既可针对行政机关的抽象行政行为，亦可针对行政机关的具体行政行为。事后监督是监督主体在行政行为终结之后，对行政机关及其工作人员所进行的监督。这种监督旨在对业已完成的行政行为进行全面审查，并采取必要的补救措施，使受到违法或不当行政行为损害的合法权益得到恢复和弥补。作为事后补救措施，它适用于任何行政行为，如国家司法机关在行政诉讼中对具体行政行为的审查，国家权力机关对抽象行政行为的审查等。

　　长期以来，我们一直把行政权力制约的重点放在“查错纠偏”和“事后惩戒”上面，偏重于行政行为结束之后的检查，而忽略了行政行为发生前的预防和行政行为进行中的控制。各种监督主体在行使其监督权的过程中，普遍地存在着“三多三少”的问题，即：事后审查多，日常渗透少；监督违法乱纪多，监督决策失误少；查处具体案件多，全面的宏观控制少。其结果，陷入头痛医头、脚痛医脚的被动局面，致使监督的路子越走越窄，监督的作用也越来越小。实践证明，作为一个有效的行政权力监督制约体系，仅有事后的补救和惩戒功能是不够的，必须由单纯的事后监督转变为包括事前、事中、事后监督在内的全过程控制。只有这样，才能使这三个环节相互衔接，构成一个有机整体而充分发挥其预防、矫正和补救功能。

　　⒉由对单一内容和一般性问题的监督，转变为对所有内容和实质性问题的监督

　　为了保证行政权力在预定的轨道上运行，必须扩大监督制约的范围，由对单一内容和一般性问题的监督，转变为对所有内容和实质性问题的监督。具体来讲，既要监督行政机关的行政行为（对“事”的监督），又要监督公务员遵守法纪的情况（对“人”的监督）；既要监督具体行政行为，又要监督抽象行政行为；既要监督行政行为的合法性，又要监督行政行为的合理性；既要监督羁束行政行为，又要监督自由裁量行政行为；既要监督行政决策行为，又要监督行政执行行为；既要监督行政立法行为，又要监督行政执法行为和行政司法行为。总之，行政机关及其公务员与行政职权有关的一切行为，都要纳入监督的范围，接受来自各方面的监督和制约。

　　在拓宽监督范围的同时，还要在监督的“深度”上下工夫。实践告诉我们，作为有效的监督制约机制，不能仅仅停留在表面上，局限于对行政机关实施的具体行政行为以及公务员违法乱纪问题的监督。这就要求我们，从对一般性问题的监督转变为对实质性问题的监督。具体来讲，有以下四个方面：一是加强宪法监督，确保宪法的至上性和权威性；二是加强人事任免方面的监督，将人大的弹劾权真正落到实处；三是加强司法监督，使行政机关的抽象行政行为和内部行政行为进入行政诉讼渠道；四是加强对包括行政决策在内的重大问题的监督，减少决策失误和不必要的损失。

　　⒊由缺乏监督规范的软性监督，转变为具有明确标准和严密程序的硬性监督

　　监督主体的监督权，总是要以一定的客观依据为准绳，并通过一定的方式和程序来实施。目前，我国的法律往往只笼统地规定了监督主体及其权力，缺乏明确的监督标准和具体的实施细则，难以操作。在这种情况下，监督者不仅难以准确判断和及时纠正被监督者的违法或不当行为，而且在监督过程中还容易产生盲目性和主观随意性，出现畸轻畸重的不合理现象。由于受各种人为因素的影响，监督弹性很大，在一定程度上影响了监督制约功能的发挥。

　　有效的行政权力制约体系应当是硬性监督，即具有明确的监督标准、科学的监督方式和严密的监督程序。要从软性监督转变为硬性监督，就要加强监督方面的立法，逐步制定和完善各项监督法规，对各种监督的权限、范围、方式和程序等作出明确的规定，使整个监督工作有章可循。根据我国目前的情况，应当尽快制定《公务员法》、《行政程序法》、《违宪审查法》、《人大监督法》、《新闻监督法》、《信访举报法》等一系列法律法规，同时，还要对已有的《监察法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等法律法规进行修改和完善。只有这样，才能依法实施监督，更好地发挥监督的威力和效能。

　　⒋由缺乏协调和联系的“各自为战”，转变为分工负责基础上的“密切配合”

　　就行政权力制约的主体来看，主要包括国家权力机关、行政机关、司法机关以及政党、群团组织和公民个人。从原则上讲，它们之间的分工是明确的，应当各司其职，各负其责。但在实际运行过程中，由于各监督系统职能交叉重复、责任不清，再加上整个监督制约体系群龙无首，缺乏必要的沟通和协调，难免扯皮推诿，造成有的案件多方插手，而有的案件却又无人过问。这不仅严重影响了监督机构的威信，也弱化了监督制约机制的整体效能。

　　近年来的监督实践证明，要对强大的行政权力实行有效的制约，仅靠某个监督系统或某种监督手段是不够的，必须发挥监督制约机制的整体效能。而要达到这个要求，就必须做好以下三个方面的工作：一是确定监督制约机制的核心，尽快改变目前这种监督体系群龙无首的状况。二是明确各监督系统的职责权限，避免相互扯皮推诿，出现监督的“盲点”。三是构建监督制约机制联系的纽带，使不同的监督系统在空间上并存，功能上互补。四是处理好专门机关监督与人民群众监督之间的关系。这样做，一方面可以扩大监督主体的范围，有效地解决专职监督队伍力量不足的问题；另一方面，又可以将分散的、自发的群众监督组织起来，克服群众监督软弱无力的现状。

　　需要指出的是，能否有效地制约行政权力，不仅取决于监督制约机制的完善和监督制约手段的娴熟，而且与一个国家的政治体制和文化环境有着密切的关系。因此，为了提高行政权力制约的有效性，在整合监督制约资源的同时，还要优化行政权力制约的经济、政治、文化、法制环境。

　　参考文献：

　　①罗豪才。现代行政法制的发展趋势[M].北京：法律出版社。2004。

　　②杨海坤。市场经济、民主政治与法治政府[M].北京：中国人事出版社，1997。

　　③孙笑侠。法律对行政的控制——现代行政法的法理解释[M].济南：山东人民出版社，1999。

　　④汤唯、孙季萍。法律监督论纲[M].北京：北京大学出版社，2001。

　　⑤王学辉、宋玉波。行政权研究[M].北京：中国检察出版社，2002。

　　⑥章剑生。行政监督研究[M].北京：人民出版社，2001。

　　⑦胡建淼、朱新力。行政违法问题探究[M].北京：法律出版社，2000。

　　⑧林喆。权力腐败与权力制约[M].北京：法律出版社。1997。

　　注释：

　　[1] 《孙中山选集》（下卷），人民出版社1957年版，第746页。

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