揭示了法治主义的实质，唯有实质主义法治才是真正意义上的法治主义。

    法治作为治国的方略，是与人治相对而言的，其要义是以人民权力（利）制约、抗衡政府权力，而绝非相反。法治与“人治底下的法治”在本质上是殊异的，后者重视法制（LegalSysteen）而不讲RuleofLaw——实质上也仅是人治的一种表现形式而已。我国在行政诉讼制度确立之前，客观地说并无完整的法治理论，更无法治行政的实践。所以在我国，行政法的基本原则主要属于思想范围，是学者们在借鉴国外法治经验的基础上，对我国法治走向的理性选择。

    法治原则在建立法治国家中显然是一个非常重要的原则，但其含义从各国来看不很确定。法治的形式和含义随各种法律而不同，但行政法是适用法治原则最主要的领域。作为实质意义上的法治原则，法治行政原则应包括以下四方面含义：即政府行政行为应有组织法上的依据；政府行政行为应有行为法上的依据；政府遵守之法应为合乎理性之法；政府违法行政应负法律责任。

    三、法治行政原则的理论基础

    行政法的理论基础即行政法基本原则的理论基础。综观行政法史，行政法的基本理论发展脉络大致是：管理论——控权论——平衡论。立足于本土资源，笔者认为，法治行政原则应以“控权—平衡论”为其理论基础。

    控制与平衡是两个独立的概念，但社会现代化为二者在行政法内部的连结提供了共同基础。行政法应始终保持控权功能，有两个基本缘由：第一，权力的运行规律告诉我们需要对它进行控制。用孟德斯鸠的话来说即“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。现代行政虽然发生了许多变化，但是作为权力运行的规律是不会改变的。第二，权利的实现规律告诉我们需要对行政权力进行控制。权力是实现权利不可或缺的，但它非常容易直接影响甚至侵害公民权利，况且行政权力与公民权利之间的强度差异悬殊，所以需要对权力进行控制[12].社会权利包括国家权力与公民权利，具体到行政法领域，则是行政权力与相对方权利；社会整体利益包括公共利益与社会个体利益，社会权利是社会利益的外观形式。行政法领域内公共利益与个体利益因各自扩张倾向导致的矛盾，外化为行政权与相对方权利之间的冲突。从根本上说，公共利益以个体利益为基础，实质上是个体利益社会标准下的有机组合，二者的同质性与同源性决定了二者必然体现为一种均衡。控权的视角与均衡的视角聚合便产生了控权—平衡论。即在认识现代行政权扩张的必要性、客观性与依法保护的前提下，又控制行政权，防止行政权背离法治原则，并在此基础上在行政法主体内合理分配社会权利，以实现公共利益与个体利益均至最大值的平衡状态。控权—平衡论为现代行政法提供了方法论与价值观，即控权是实现平衡的手段，控权是平衡指导下的控权；平衡是控权的目标，平衡只有通过控权才能实现[8].控权—平衡论作为现代行政法的基本理论，兼容了法治行政原则的内涵，旨在揭示行政法的历史使命并推动其实现，是法治行政原则建立的基础。

    四、法治行政原则的特点

    行政法学者依据不同的标准各自提出了不同的行政法基本原则。一种观点认为行政法的基本原则是依法行政原则，其内涵包括职权法定、法律优先、法律保留、依据法律、职权与职责的统一五个方面[13]（P42-50）。还有一种观点认为，我国行政法基本原则包括四项：即行政法治原则；行政公正原则；行政公开原则；行政效率原则[14]（P44）。第三种观点认为，行政法的基本原则是行政法治原则，并分解为三项原则：即合法性原则；行政合理性原则；行政应急性原则[6]（P54-55）。二十年来我国行政法学者在不同的历史条件下提出过30余条行政法基本原则，从目前来看，大多数学者接受了依法行政或行政法治原则。

    笔者认为，法治行政原则是行政法基本原则最为确切的表述，其有别于依法行政原则。依法行政的原则，如职权法定、法律至上、对行政自由裁量的法律限制，职能分离，权责统一，遵循法定程序等，一般只强调了依照或根据法律，而法律本身的性质、内容是否民主、是否合理，在此不得而知。从“实质意义上的法治”来讲，单讲“依法行政”已不适应现代民主法治国家的要求。法治行政包含了“依法行政”的诸原则与内容，并以之为基础，但其精神实质与价值追求，则比依法行政有了更高的理念与更现代化的内容。从实质上讲，“依法行政”与“法治行政”代表了两种法治主义。用“法治行政”代表“依法行政”，其表面意义在于防止顾名思义的理解的产生，一则防止以法治理老百姓的曲解；二则防止超越法律位级的无效行政；三则防止作为口号式的滥用，如由“依法治国”、“依法行政”类推下来的“依法治省”、“依法治市”、“依法治县”、“依法治乡（镇）”、“依法治村”、“依法治厂”，还有“依法治水”、“依法治税”等等。其实质意义在于正确揭示建立社会主义法治国家的本质要求，即“法治”而非“法制”。从“依法行政”过渡到“法治行政”，是行政法治史上的一个飞跃，是人们对政府法治的要求从形式走向实质的标志。“依法行政”与“法治行政”之争，实质上是“法制”与“法治”论战的延续。退一步来讲，如果说“依法行政”可以是行政管理的一个原则，那么行政法的基本原则就只能是“法治行政”，而不能与行政管理的原则相混淆。

    至于将行政公正原则、行政公开原则和行政效率原则与法治原则并列为行政法的基本原则，笔者认为不妥。因为行政公正原则、行政公开原则和行政效率原则是实现法治行政原则的基本要求，是包含在法治行政原则之中的应有之义，不是同一个层面的原则，即使有很重要的现实意义，也不能与法治原则并列同为行政法的基本原则。

    关于行政法治原则，狭义的理解与依法行政原则一致，广义上的理解与法治行政原则相同。笔者认为，作为思想范畴的行政法基本原则，用“法治行政”来表述最为确切。在“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略与目标下，“依法行政，建设社会主义法治行政”，也应是国家建立“法治政府”的方略与目标，怎样实现法治行政，是建立我国行政法体系的基本原则和终极目标之所在。

    作为行政法的基本原则，法治行政原则也体现了现代行政法的历史使命和时代特点。

    （一）法治行政原则更可体现行政关系主体平等的特点。从法律地位来看，公民在法律面前一律平等，包括行政权力行使者。依法执法与服法、守法是平等的，任何人没有超越法律的特权。尤其是现代行政除了权力行政外，还逐渐强化了行政服务、行政指导、行政合同，在法律地位上双方都是平等的。在行政诉讼中，行政机关与人员只能当被告，作为原告的公民或法人与其是平等的诉讼主体，享有同等的诉讼权利。从行政关系主体的地位看，依法行政强调的主要是行政机关单方的职能行使。作为行政法的基本原则，它所涵盖的应是包括行政关系主体双方权力和权利的行使和地位的体现。所以，行政法的基本原则是法治行政原则不是依法行政原则。

    （二）法治行政原则可以体现出保障行政相对人权利实现的特点。作为行政相对人的权利也是公民的合法权利，现代行政权来源于公民权利，从根本目的上也服务于公民权利，公民权利是行政权力合法性与正当性的基础。行政权力在设定、目的及运行上充分实现这些权利，是法治精神的内在要求。行政相对人的权利至少主要有六项：即评判权、抵抗权、竞争权、选择权、知情权、协商权[15].行政相对人上述权利的实现应得到法律的保障，行政法的基本原则也应涵盖此内容，体现其精神。法治行政原则则体现了保障行政权力得到行使的同时，也要保障行政相对人权利的实现。

    （三）法治

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