电子公文的管理流程基本上是模拟纸质公文的处理程序来设计，并没有考虑到电子公文自身的特点，这主要是因为我国已颁布的《办法》并不完全适用于电子公文，同时又没有出台“国家行政机关电子公文处理办法”。我国即将颁布的国家标准《电子文件归档与管理规范》虽然对电子文件的管理作了一定的规范，但主要是从档案管理的要求出发，对电子文件进行全程控制，较少考虑行政机关提高行政效率的要求，并且其约束力不如行政法律、法规。笔者以为，电子公文管理规范上的缺失，是电子公文程序合法的障碍之一。

    从影响行政行为生效的几个关键环节看，用印与签署是传统纸质公文的生效标识，前文已述，电子公文用电子签章的方式代替了传统的签署与印章，电子签章的效力有待立法；作为抽象行政行为，公布是生效必不可少的一环，立法法中规定在国务院或政府公报、在全国或本行政区域范围内发行的报纸上刊登，如果通过政府网站、电子公告牌或电子刊物发布电子命令，是否属合法的公布方式？作为具体行政行为，行政法上规定行政决定书的送达方式有：直接送达、留置送达、委托送达、邮寄送达、公告送达   ，通过计算机邮件系统传递电子公文是否属于合法的送达方式？目前，我国行政法中对这些关键环节的电子化方式尚无规定，这些均构成了电子公文程序合法的障碍。因此，笔者以为，要消除电子公文在程序合法上的障碍，应本着行政效率与公正的原则，根据电子公文自身的特点，制订统一的电子公文处理办法，并扩大行政法规中“签署”、“公布”、“送达”等概念的司法解释，使这些环节的电子化方式具有合法性。

    3.电子公文与纸质公文的真实性状况及其认证方法不同

    电子公文信息内容的真实性是为了确保行政主体表现于外部的意思决定与其内在的意志的一致性。电子公文的真实性比纸质公文更易受威胁，更难维护与认证。

    从信息内容与载体的关系看，纸质公文的信息内容固化于纸张载体上，载体的原始性决定了信息内容的真实性，通过对字体、字迹、纸张性质、印刷方式、印章、印文等物理特性的鉴定，可以判断该份公文是否变造、伪造，在法学上已发展了一套专门的物证技术来鉴定纸质公文的真实性。电子公文的信息内容与载体的关系不如纸质文件紧密，仅仅保证载体（磁盘、光盘等）的完好无损并不能确保信息内容的真实，鉴定纸质公文真实性的一套方法对电子公文来说几乎不起作用。

    从公文的传递过程看，纸质公文的传递渠道有普通邮寄、机要通信、机要交通、文件交换等，除第一种用于传递无保密要求的公开性、普发性公文以外，其他三种的安全性很高；电子公文通过虚拟的网络空间传递，具有信息共享性和易变性，如果没有良好的操作权限控制和系统安全措施，极易被修改、删除而不留痕迹。并且，电子公文具有系统依赖性，如果公文作者与受文者的计算机软、硬件平台不能互相兼容，电子公文的信息内容会读不出来或丢失部分信息，影响电子公文的真实性。

    正因为此，人们对电子公文的信息内容是否反映行政主体的真实意图发生疑惑，这将构成电子公文合法有效性的障碍。尽管维护和认证电子公文的真实性不是一件容易的事，但只要有技术、管理和法律三者为保障，电子公文的真实性是可以得到维护与认证的。技术上，对电子公文真实性、完整性的认证技术有数字签名技术、身份识别技术与消息认证技术、信息完整性校验技术等。管理上，必须对电子公文从形成、处理到利用的全过程进行控制，建立对电子公文的操作者进行可靠的身份识别、权限控制，由系统自动捕获对电子公文真实性、完整性具有重要价值的元数据，诸如关于文件内容、结构、背景、版本、文件生成环境、存在状态、使用权限等方面的具体数据   .这一切都离不开电子公文管理规范和标准（如元数据标准）的制定。法律上，涉及计算机信息安全方面的法律法规有：《中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例》、《计算机信息系统安全专用产品检测和销售许可证管理办法》、《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》、《计算机系统国际联网保密管理规定》等。我国《刑法》第二百八十五条、二百八十六条和二百八十七条对破坏计算机及其数据的犯罪行为作了规定。这些都对电子公文的真实性提供了一定的法律保障。笔者以为，当务之急是完善电子公文管理制度和相关标准、积极研制既先进又经济适用的电子认证技术，使电子公文的真实性能得到普遍地认可。

    4.电子公文与纸质公文的形式不同

    公文的形式合法，有两层含义：一，指意思表示的形式；二，指公文的格式合法。

    从意思表示的形式看，纸质公文以文字、图表等人可识别的记录符号直接记录于纸张上以表示作者的意思，属于书面形式；电子公文以二进制编码记录于磁盘、光盘等磁性载体上再转换成人可识别的记录符号显示在屏幕上以表达作者的意思，属于数据电文形式。对于非要式行政行为（指不需要一定的形式和程序，无论采用哪种形式都成立的行政行为，笔者注），这两种形式都可以采用；对于要式行政行为（指必须具备法定的形式或遵守法定的程序才能成立的行政行为，笔者注），在行政法中规定必须采用书面形式的，能否用电子公文替代纸质公文呢？我国《合同法》第十一条“书面形式是指合同书、信件和数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）等可以有形地表现所载内容的形式”将数据电文形式纳入了书面形式的范畴中。笔者以为，除非非常特殊的行政行为仍沿用传统的书面形式概念，对大多数行政行为都可以参照合同法的做法，将电子公文纳入书面形式中，以使电子公文在国家行政管理领域获得更广阔的空间。

    从公文的格式看，作为抽象行政行为的各类规范性文书，行政法规定必须有规范的体式，即文体与格式。《国家行政机关公文处理办法》第三章规定了公文格式的要求，并指出公文中各部分的标识规则，参照《国家行政机关公文格式》国家标准执行。该标准涵盖了国家行政机关公文通用的纸张要求、印制要求、公文中各要素排列和标识规则，显然它们是针对纸质公文制订的。纸质公文的格式固着于载体上，一经形成就固定不变了，因此又可成为鉴别公文真伪的标志之一。电子公文的格式可分为物理格式和智能格式，物理格式指信息在载体上的存储位置，主要取决于载体及其状况，智能格式指公文信息内容的表示形式，主要取决于系统应用软件，两者在计算机中的处理是相对独立的，且只有在电子公文形成的时候，附着于特定的载体上才是稳定的，电子公文的格式显然不能成为鉴别其真伪的依据。目前我国各政府部门使用的OA系统异彩缤纷，数据格式千差万别，同时，OA系统中的公文模板基本上都是参照《国家行政机关公文格式》，这就造成尽管打印出来的纸质公文格式相同，然而因数据格式的差异，使不同机关之间的电子公文不能交换与共享。因此，仅仅考虑电子公文的智能格式模板符合法定的体式是远远不够的，应该更多地关注电子公文的数据格式是否符合国家（乃至国际）通用标准。我国准备建立一个能够描述政府部门内部、政府部门之间和政府部门与公众之间数据交换和业务处理流程的规范标准，即电子政务规范语言（comgXML）.将来，电子公文的数据格式是否符合这一标准，是其能否实现交换与共享的关键，也应成为对其格式合法性审查的重点。

    综上所述，因电子公文的真实作者难以确认，且电子签章的法律地位在我国尚未确立，构成其在行政行为成立要件上的障碍；因电子公文的形成程序、信息内容的真实性和形式等方面与纸质公文有很大差异，且我国尚未出台电子公文管理的统一规范、电子公文的真实性认证技术有待发展、电子化的公布和

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