止在以往形式意义法治行政占据统治地位的时代，是采自由主义。在机械的依法行政的观念的支配下行政主体可以任意撤销违法的行政行为和废止合法的行政行为，而不受任何约束。政府行为的朝令夕改、反复无常必然对人权构成极大的威胁，也与法治国思想下的法的安定性原则背道而驰，以信赖保护原则为基础，对具体行政行为的撤销与废止设置限制，便是当然的选择。德国、日本及我国台湾地区现行法在将信赖保护原则制度化的过程中区分各种不同的行为，如合法行政为和违法行政行为；违法行政行为又区分为授益行为、负担行为及复效行为。针对不同的行为选择不同的制度。

    （一）授益行政行为的撤销与废止

    授益行政行为使行政相对人产生既得利益，倘若授益行政行为违法，在符合信赖保护要件的情况下，行政主体如撤销行政行为势必损害相对人的信赖利益。因此联邦德国行政程序法对此采取严格限制。如德国行政程序法第48条第2款明令禁止撤销具有金钱或物之给付内容的行政行为。第48条第3款规定，对非物质的行政行为尽管可以撤销但须依据信赖保护原则给予相应补偿。我国台湾地区的《行政程序法（草案）》以及日本的《行政程序法》也作了类似的规定。①

    授益行政行为的废止通常并非由于行政行为的违法性，而往往是客观状态发生变化或其他原因造成。废止原因通常是法定的，德国行政程序法第49条第二款列举规定了授益行政行为废止的四种情形：（1）法规容许或行政行为保留该废止；（2）行政行为附负担，受益人没有或未在为他定出的期限内履行该负担；（3）行政行为所依据的法规或基础事实发生变更，致使该行政行为继续存在将危害公共利益；（4）为避免公益遭受重大损害。德国行政法对上述四种情形区别对待。前两种情形中由于相对人应当预见到废止的可能性，因而不符合信赖保护的构成要件。在后两种情形中，若符合信赖保护的构成要件，则应区别情况提供存续保护与财产保护。

    （二）负担行政行为的撤销与废止。

    以往观点认为若负担行政行为违法，行政主体得随时予以撤销、废止，信赖保护原则于此场合不适用。理由是负担行为既然对人民不利，那么撤销该行为通常不会发生既得权和信赖保护的问题。因此是否撤销或废止由行政机关依据合法性原则和法的安定性原则裁量决定。基于上述理由，联邦德国行政程序法及日本、台湾现行行政程序法对负担行政行为的撤销与废止也没有设置任何限制。对此制度设计我国台湾学者提出不同见解，认为下列两种情形下的负担行政行为是否必然排除信赖保护原则的适用值得商榷，一是由一对人民更不利之合法处分所取代。二是相对人由于遵守处分内容，已消费或处置标的物，以致无法和很难回复。②这两种情形下，撤销行政行为将使人民处于更为不利的境地。因此，于此场合下信赖保护原则的适用似乎更有必要。笔者认为台湾学者的观点极具启发意义，信赖保护原则出发点在于保护公民的信赖利益，因此只要存在信赖利益，并且该信赖利益符合信赖保护的构成要件，就应当援引信赖保护原则予以保护，而不论该行为是授意或是负担。

    （三）复效行政行为的撤销与废止

    所谓复效行政行为是指对一人授益而同时对另一人生侵益效果的行政行为。③关于复效行政行为如何适用信赖保护原则？大陆法系国家立法上并无明确规定，但综合判例及各国通说仍可窥见信赖保护原则在这一题域内的制度回应。将相对人的权益与第三人的权益进行比较，可将复效行政行为区分为两种情形：

    1.对相对人为授益，对第三人为负担。

    依据德国的判例及通说，撤销与废止此种行政行为应按照前述授益行政行为来处理，即信赖保护原则发挥作用，限制对行政行为的撤销。我国台湾地区及法国的做法与德国相似。日本通说认为，遇此情形下有必要对相对人的权益与第三人的权益进行权衡，如果第三人权益优越，应承认完全撤销权，即信赖保护原则不能适用。①

    2.对相对人为负担，对第三人为授益。

    遇此情形下，德国、法国及我国台湾地区的判例及通说均认为应依负担行政行为撤销之法理解决，即可享有完全撤销权，不存在依据信赖保护原则对撤销与废止设置限制。日本则认为，在此情形下如果第三人权益权越，撤销权原则上要受到限制。

    三、我国确立信赖保护原则的构想

    信赖保护原则是在行政法理论不断向纵深发展的过程中，形式意义的法治行政观念被实质意义的法治行政观念所取代后，由德国等大陆法系国家的学者最先提出来的，后逐渐被大陆法系各国的立法所接受。毫无疑问学者的学说为最终的制度构筑了坚实的基础。我国行政法之所以至今尚未明确确立信赖保护原则，是与理论研究上的落后密切相关的。众所周知，我国行政法学界长期以来并不重视行政行为基本理论的研究②，涉及行政行为效力的研究既不深入、也难称系统，与行政行为效力紧密相关的信赖保护原则更是少有问津。

    理论研究的落后阻碍了立法的发展。信赖保护原则作为一项当今大陆法系国家行政法的重要原则，在我国却没有为它确立应有的地位。加上我国至今没有颁布行政程序法，有关行政行为的撤销与废止零散的规定在各个单行行政法及行政诉讼法上，这样的做法既不科学，又不系统，更不完善。因此，信赖保护原则在我国还处在理论探索阶段，尚未成为现实的制度。笔者认为借鉴德国等大陆法系国家有关信赖保护原则的理论成果和法律制度，并深入研究以尽快完善我国相关的行政法律制度在当下尤为紧迫。为在我国确立行政法上的信赖保护原则并建立完善相关制度，笔者提出如下构想：

    1.加强理论研究，大胆借鉴国外尤其是大陆法系国家有关信赖保护原则研究的最新理论成果，为立法奠定坚实的理论基础。借鉴不等于照搬，既要借鉴又要创新。理论研究不能离开本土文化，更不能脱离我国现有的行政法律制度。结合我国法律制度的特色，借鉴国外先进的理论成果，在此基础探索出独具特色的中国行政法制建设之路，方为良策。

    2.在未来的行政程序法中明确确立信赖保护原则为我国行政法的基本原则。大陆法系各国，如德国、日本及我国台湾地区等都是在行政程序法中规定信赖保护原则的。此做法值得借鉴，因为行政程序法是有关行政程序的总则性规定，在总则中确立信赖保护为行政法一般法律原则，然后在分则中进一步细化有关具体制度，既系统又科学。

    3.以信赖保护原则为基础，建立完善行政行为的撤销与废止制度。如上所述，信赖保护原则在行政法上主要体现为对行政行为撤销与废止设置必要的限制，因此要在行政法上贯彻信赖保护原则，就要完善行政行为的撤销与废止制度。我国立法并没有严格区分无效行政行为和可撤销行政行为，实践中可撤销行政行为范围极其宽泛。无论是职权撤销还是争论撤销，立法上都几乎没有设置任何限制，在机械的依法行政观念的支配下，行政行为的撤销与废止基本上采自由主义，结果是行政相对人的信赖利益得不到确实的保障，政府的公信力无法得到提升。可见，有关信赖保护原则的制度在我国是极不完善的。解决这一问题，首先应该在立法上确立无效行政行为制度，并将无效的与可撤销的行政行为加以区分，这是贯彻信赖保护原则的前提。③只有这样才能将无效的及轻微瑕疵的行政行为排除在可撤销行政行为之外，科学界定可撤销行政行为的范围。然后仿照大陆法系国家的通常做法，将可撤销行政行为区分为授益、负担及复效的行政行为，针对不同的行为设置不同的制度。行政行为的废止可参照撤销建立制度。

    参考文献：

    ①关于何为信赖利益，理论上始终难有定论。有学者从私法角度论述信赖利益，认为信赖利益是指对合同或要约赋予了信赖的一方当事人所故有的，因信赖可能或已经受到损失的利

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