|
人员对电力事务的管理权时，同时规定：“电力管理部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；有不构成犯罪的，依法给予行政处分。”其次，公职人员承担责任的形式应当形成一个有机联系的机制。目前我国在此方面的立法还较为滞后，公职人员由行政处分责任直接转化为刑事责任，而没有处罚的责任形式，常常使一些应以处罚而制裁的公务违法行为被疏漏，④而在一些发达国家的行政制裁中包括了处罚的制裁形式，我国应当尽快建立健全职务违法行为的行政处罚制度。再次，行使的权力越大，因该权力发生的失职行为承担责任也就应当越大，如负有决策责任的机关对于决策失误就应承担大于因执行失误而应承担的责任。 三、权责对等的行政法控制 权责对等既是行政法治的重要内容，又可以通过完善行政法制度和提高行政法治水平来促进和实现。从权责对等实现的外在因素讲，完善行政法治是全面实现权责对等所必须的，笔者从下列方面探讨权责对等的行政法控制问题。 （一）权责对等与立法体制的完善。根据《中华人民共和国立法法》的规定，我国的法律渊源包括规章以上的有关行政管理规范性文件。在这些渊源中，立法主体有两个。一是权力机关；二是行政机关。依立法法的规定有一个重要问题要澄清，权力机关作为立法主体和行政机关作为立法主体有什么实质性区别，二者对行政管理事态的规范权有什么不同等。到目前为止，这么重大的理论和实践问题并没有得到澄清，导致同一事态存在有些地方是由权力机关制定规则的，而在另一些地方则是由行政机关制定规则的。⑤纵观权责对等在立法上的原因，不难发现由行政机关制定的行政法规范中权责不对等的状态十分明显。正如笔者在前面已经指出的，行政规章中对行政主体和公职人员的权力规定是非常到位的，而对其责任的规定却是凤毛麟角。故此，立法机关应牢牢控制立法权，控制行政主体的立法行为，防止行政主体以行政立法的形式使其权力最大化而责任最小化。 （二）权责对等与行政法规范内容表述的完善。行政法规范的术语与行政权有非常密切的联系，行政机关在行使行政权时，其权力就是从法律规范的规定中推出来，法律规范是行政权的根据。然而，由于我国法律规范在行文中的不考究，导致不同的行政主体对同一法律规则有不同的理解，甚至有些行政权力是由行政主体自身对法律规范的理解中而得来的。例如，《湖北省实施〈中华人民共和国动物防疫法〉办法》⑥第9条规定：“对严重危害畜牧业和人体健康的动物疫病实行计划免疫制度。各级动物防疫监督机构依照国务院畜牧兽医行政管理部门公布的和我省重点管理的动物疫病病种名录实施强制免疫，其费用由动物所有人承担。……实施计划免疫、强制免疫以外的动物疫病的预防，由县级以上动物防疫监督机构提出计划，报本级人民政府批准后实施。”该条有几处关键问题都是可以由行政主体和公职人员自行确定的，如“严重危害”，至于什么叫严重危害，十个执法人员可能有十种不同的理解。还有“计划免疫”、“强制免疫”等关系到相对一方当事人权益的问题，行政主体或行政公职人员都可以任意作出解释。一些高层次的行政法文件也存在同样问题，例如《全民所有制工业企业转换经营机制条例》第五章是关于“企业和政府的关系”的规定，共有7个条文，但都是政府如何管理企业和保护企业的规定，而不是以企业和政府权利义务关系的行文方式表述二者关系的。依目前的表述，政府始终以家长的姿态对待企业，而不是以权利和义务主体的姿态对待企业。目前行政法文件的行文方式必然导致权责的不对等，因为这些法律规范的执法主体是行政机关或执法人员，其在大多数情况下是将法律条文作为工具而行使管理权的，而不是作为权责关系的依据而行使管理权的。那么，作为今后的立法行文来讲必须明确权力范围，尤其在权责关系的行政法行文中更要使权责关系有严格的量化标准。 （三）权责对等与行政执法体制的完善。权责对等的真正实现是在行政执法中表现出来的，因此，要实现权责对等必须建立合理、科学的行政执法体制。近年来，我国一些地方已经引起了对行政执法的重视，许多省都制定了行政执法条例。笔者认为合理、科学的行政执法体制必须达到下列方面的合理性：第一，执法主体的合理性。作为执法者必须具有执法主体资格，不具备执法主体资格的不得执行法律。第二，执法行为的合理性。执法行为必须有法律依据，无任何法律依据不得履行执法行为；行政执法应当严格遵循法定程序，如向当事人出示执法证件、说明执法依据、听取当事人的陈述、告知当事人相关的权利等。第三，执法行为应受到社会的广泛监督。如《湖北省执法条例》第33条规定的：“各级行政执法机关应当根据工作需要确定或者聘请执法监督检查员，负责经常性的监督检查工作。行政执法监督检查员在履行职责时，有权对执法工作提出意见和建议。被监督的执法机关和执法人员应当接受监督。”执法体制的科学化、合理化还包括执法机关上下级之间、执法人员上下级之间的制约关系，上面已经指出权责不对等的重要方面就是上下级之间在权力行使和责任承担上的失衡，那么，有效的上下级之间的制约关系是解决这种失衡的有效措施。 （四）权责对等与行政行为的法律约束。我国行政法体系中关于行政行为约束的规则已有许多，而且有些约束已基本接近行政法治较为发达的国家。例如，1996年制定的《中华人民共和国行政处罚法》就有效地约束了行政主体的行政处罚行为，即将出台的行政许可法亦必将对行政许可行为进行有效的法律约束。但就权责对等原理的实现来看，目前的约束机制是不完善的，一些重要的最易产生权责不对等的行政行为则没有受到有效约束，因此笔者提出下列建议：（1）必须约束行政决策行为。行政决策行为是行政行为中最主要的，然而这一非常重要的行政行为却一直被行政法学界和行政法治实践所忽视，⑦行政决策行为是其他任何行政行为的起始行为，一个行政决策行为可以导致或产生无数其他具体行政行为。由于我国的行政决策机制不够完善，一些行政公职人员常常主观臆断，随意拍板，此时其权力是非常巨大的，而当这一行为发生错误以后，责任追究则显得苍白无力，主要原因是没有行政决策行为的法律规则。因此，应当使决策主体规范化、决策程序规范化、决策后果有测定化、决策失误责任化。通过对决策行为的调整，限制决策者的权力，强化决策者的责任，使决策过程权责对等。（2）必须约束内部行政行为。行政法学界向来不重视对行政系统内部行政行为的研究，⑧导致调整该行为的行政法制度亦不够完善。其实内部行政行为与责权关系极为密切，因为内部行政牵涉到行政系统内部上下级之间的权力分配、不同职级之间的权力分配。甚至可以说，内部行政行为是外部行政行为的发动机。例如，行政会议的召开行为是内部行政行为，而一些重大的外部行政行为就是在行政会议行为的基础上形成的，如果有严格的行政公议程序法，外部行政行为的错误将会降到最低点，因为公议程序必然会对重大行政行为的决定过程、决定程序、表决方式作出规定，防止个别行政公职人员随意决定。内部行政行为的约束包括对行政会议的约束、命令指示和请示汇报中权利义务关系的约束、行政人员工作交接关系的约束、行政执行过程中期限的约束等，此种约束无疑能从源头上解决权责对等问题。 注 释： ①1998年7月31日湖北省第九届人民代表大会常委会第4次会议通过，并于当日公布实施。 ②1998年5月19日湖北省人民政府常务会议审议通过，1998年1月28日湖北省人民政府令第142号发布，自发布之日起 上一页 [1] [2] [3] [4] 下一页
Tags：
|
用户注册
中查找“权责对等的行政法控制研究”更多相关内容
中查找“权责对等的行政法控制研究”更多相关内容
文章-网友评论：（评论内容只代表网友观点，与本站立场无关！） 
小
大