法治的实现。这是同行政紧急强制设定制度在整个行政紧急强制制度中的基础性地位决定的。行政紧急强制设定的结果和目的，是为有关主体启动、实施行政紧急强制提供依据、准绳、支持和制约；如果行政紧急强制设定违法或不当，则启动行政紧急强制的结果——紧急状态的宣布、实施该设定结果 ——法规范性文件——的行为也就不可能合法或者合理。因此，不对行政紧急强制设定进行规范，规范的、符合法治要求的行政紧急强制制度就无法建立起来并进行有效的运行。这一点从2003年的“非典”中许多地方政府利用红头文件随意设定行政紧急强制的混乱状况就可以看出，规范行政紧急强制设定权显得是多么地重要。[viii]

　　2、明确行政紧急强制的执法依据及其法律效力。[ix]在法律规范的效力层次和等级层次不同的情况下，通过规范行政紧急强制的设定有利于明确行政紧急强制的执法依据及其法律效力。因为，通过明确行政紧急强制设定权的归属主体、设定程序、设定内容以及设定原则等，使不享有行政紧急强制设定权的国家机关不得再随意设定行政紧急强制，从立法上解决无法律依据自行设定行政紧急强制、乱设行政紧急强制和重复设定行政紧急强制等混乱局面；同时使享有即时设定权的主体依据法定程序、法定原则、法定的内容等行使设定权，保证设定的结果——法规范性文件——不仅条文明确、整体协调、语言规范，而且能够保证法规范性文件体现出权利保护、权力制约、正当程序等现代法治理念。

　　二、 紧急状态下行政紧急强制设定的特点

　　紧急状态下行政紧急强制的设定是相对平常状态下的行政紧急强制设定而言的。在平常状态下，行政紧急强制设定的特点与其它事项设定的特点没有什么根本的区别，前文对行政紧急强制设定特点的分析基本上就是以平常状态为背景进行分析的。下面，将结合部分国家对紧急状态时期设定行政紧急强制的有关规定进行分析，以明确紧急状态下行政紧急强制设定的特点，便于对其进行规范与约束。

　　在紧急状态下，由于现行法律的不足或不适应当时的情形，许多国家都规定了在紧急状态下，有关机关有权进行紧急立法。因为在紧急状态下为应对紧急危险常常需要大量的行政紧急强制方法，因而，行政紧急强制的设定也就属于紧急立法的重要组成部分，行政紧急强制设定的特点与紧急立法特点基本相同。为此，本文对紧急状态下行政紧急强制设定的分析将一个过关于紧急立法的有关规定为基准进行。

　　由于行政紧急强制设定的重要意义与作用，许多国家对行政紧急强制的设定作出了明确的规定。例如，加拿大《联邦紧急状态法》（1988）对行政紧急强制的设定作出了规定。该法授权总督在紧急状态期间，有权就旅游管制、现场管制、财产征购、征用、强制驱逐、强制进入房屋、强制搜查等用以应对紧急危险的行政紧急强制颁布条例、命令。依据上述授权，总督在紧急状态期间，将有权进行行政紧急强的设定。总督颁布的有关行政紧急强制的条例与命令应在颁布之后的两天之内提交议会两院。对于那些由于特殊原因没有在政府公报上公布的有关行政紧急强制的条例与命令，应提交议会复审委员会。该复审委员会至少应包括议会两院各党派的一名成员。复审委员会的成员必须宣誓将严守秘密，召开会议应秘密举行。如果复审委员会批准某项要求修改或废除有关行政紧急强制的条例与命令的动议，被批准废除的条例或命令将在动议中提议的日期失效。在紧急状态下，复审委员会应就其复审工作结果至少每6天向议会两院汇报一次。《巴基斯坦宪法》第2232条规定：在宣布紧急状态期间，议会有权为任何省或其他任何部分就联邦立法事项表第2部分或共同立法事项所规定的任何事务，以及虽未列入上述两表，但视同联邦立法事项表第1部分所规定的任何事项，制定法律。

　　纵观各国关于紧急状态期间行政紧急强制的设定的有关规定可以看出，行政紧急强制设定制度具有以下特点：

　　第一，在紧急状态期间，行使行政紧急强制设定权的主体多为国家元首或者是最高行政机关。例如，《意大利共和国宪法》第77条规定：未经两院授权，政府不得颁布具有普通法律效力的法令。在紧急需要的特殊情况下，政府可根据自己的职责采取具有法律效力的临时措施。《大韩民国宪法》中就行政紧急强制设定作出了规定。该法第 76、77条规定了总统在紧急状态期间的紧急命令权。该法规定，在危及国家安全的重大交战状态时，为保护国家认为有必要采取紧急措施而又无法召开国会时，总统可发布具有法律效力的命令。加拿大《联邦紧急状态法》（1988）对行政紧急强制的设定作出了规定。该法授权总督在紧急状态期间，有权就旅游管制、现场管制、财产征购、征用、强制驱逐、强制进入房屋、强制搜查等用以应对紧急危险的行政紧急强制颁布条例、命令。依据上述授权，总督在紧急状态期间，将有权进行行政紧急强制的设定。

　　第二，在紧急状态期间，行政紧急强制设定权行使的程序简化。《菲律宾宪法》第六章第二十六条第二款规定：任何法案，非在不同日期通过三读，并于通过前三日将最后定稿的印刷文本分送各该院全体议员，任议院不得予以通过成为法律。但经总统证明，为应付公共灾难或紧急情况，有必要立即通过的法案不在此限。

　　第三，在紧急状态期间，行政紧急强制设定权的行使受到更多的制约。《意大利共和国宪法》第77条规定：在紧急需要的特殊情况下，政府可根据自己的职责采取具有法律效力的临时措施，但应于同日将此临时措施呈交两院，以变为法律，两院即使解散，也应在5天内专为此事召集会议。如果某项法令在颁布后六十天内未变为法律，则该法令自颁布之时起失效。但议会两院仍可用法律去调节这项未变为法律的法令所产生的各种法律关系。从该规定可以看出，在紧急状态期间，政府可以对行政紧急强制进行设定，但应在颁布后同日将此呈交议会两院。在《大韩民国宪法》中就行政紧急强制设定作出了规定。该法第76、77条规定了总统在紧急状态期间的紧急命令权。该法规定，在危及国家安全的重大交战状态时，为保护国家认为有必要采取紧急措施而又无法召开国会时，总统可发布具有法律效力的命令。在发布上述命令或采取必要措施时，总统应立即通知国会，并取得国会的批准。在未取得国会批准时，总统的命令或措施应立刻失效。此时，因该命令而变更或被废除的法律，从命令未获批准时起，恢复原有效力。无论国会是否批准总统颁布的紧急命令，总统都应立刻公布其事由。从该法的规定来看，行政紧急强制的设定当然属于总统在紧急状态期间的职权范围之内，因而，总统有权就行政紧急强制进行设定。

　　行政紧急强制的设定在整个行政紧急强制制度中占据重要地位，其意义主要在于直接决定着政府能否以理性的方式有效应对紧急危险。在紧急状态下，行政紧急强制的设定如果按照通常的程序、通常的范围来设定行政紧急强制，又无法适应应对紧急危险的需要。完全放开，又可能导致行政紧急强制设定权的失控。为此，既要简化行政紧急强制的设定程序、扩大行政紧急强制设定权的行使主体、放宽行政紧急强制设定权的内容限制，同时又要强化事后的监督，对不适宜的、明显不当的行政紧急强制设定行为要予以撤销或要求作出调整，以使行政紧急强制最大限度地体现法律上的效率与公平。

　　注释：

　　[i] 傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第50—51页。

　　[ii] 胡锦光著：《行政处罚研究》，法律出版社1998年版，第61页。

　　[iii] 孙笑侠著：《法律对行政的控制—现代行政法的法理解释》，山东人民出版社1999年版，第197—199页。

　　[iv] 胡锦光著：《行政处罚研究》，法律出版社1998年版，第58页。

　　[v] 傅士成著：《行政强制研究》，法律出版社2001年版，第50—51页。

　　[vi] 胡锦光著：《行政处罚研究》，法律出版社1998年版，第59页。

　　[vii] 参见胡锦光著：《行政处罚研究》，法律出版社1998年版，第62—63页。

　　[viii] 参见胡敏洁：《抗SARS 行政规定分析与反思》，载《河海大学学报》（哲社版）2004年第2期。

　　[ix] 参见胡锦光著：《行政处罚研究》，法律出版社1998年版，第62—63页。

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