不得创设行政紧急强制，否则，一是不得作为行政主体实施行政紧急强制的依据，二是由立法监督部门追究其滥用权力的法律责任。（2）设定权限法定。享有行政紧急强制设定权的国家机关享有哪些行政紧急强制设定权，采用何种形式设定等，法律都应当有明文规定，任何法定的享有行政紧急强制设定权的国家机关超出其法定权限范围设定的行政紧急强制，属于无效设定，不具有法律效力。（3）设定内容法定。哪些事件应作为启动行政紧急强制的事实条件，哪些行政主体应作为哪类行政紧急强制的实施主体，实施哪类行政紧急强制应适用什么程序等等，都是行政紧急强制设定权应予设定的内容。内容不完整，一是可能导致实施条件不明，二是可能造成实施主体混乱，三是可能加剧漠视程序意识，这些问题都会影响公民的权利，也会影响公共利益的保护。因此，设定权享有主体在设定行政紧急强制时应注意内容的完整性。（4）设定程序法定。国家机关制定法律、法规设定行政紧急强制，必须遵守有关立法程序的规定，而且必须以法定的形式予以颁布、修改、增删，而不能像道德规范、宗教规范或其他一般性行为规范那样有太多的随意性。需要指出的是，上述对行政紧急强制设定的要求在平常状态与紧急状态下应该有所不同。详细分析见后文。

　　（二）行政紧急强制设定与相关概念的关系

　　1、行政紧急强制的设定不同于行政紧急强制的启动

　　行政紧急强制的启动实际上就是宣布紧急状态，只有当紧急状态被有权机关依法宣布后，行政机关才能针对紧急危险实施行政紧急强制。行政紧急强制的设定可以为有权机关宣布紧急状态规定实体要件与程序要件。不具备这些法定要件，紧急状态不能宣布，行政紧急强制不能实施。二者之间有一个前后顺序，没有设定，就没有启动。有启动，必有设定。

　　2、行政紧急强制的设定不同于行政紧急强制的实施

　　行政紧急强制的设定属于立法范畴，它必须而且只能由有相应立法权的机关来完成；行政紧急强制设定的过程，实际上是创设法律规范的过程，它与其他创设法律规范活动的区别，只在于内容方面，即它容纳了行政紧急强制的内容；行政紧急强制的设定本身并不能自动地、直接地产生现实的行政紧急强制行为（活动），它一方面给社会公众提供一种警示，并使社会公众预知在哪种情况下可能被行政紧急强制，如何通过自己有效的行为防止和避免紧急强制对自己实施；另一方面，它为相关国家机关实施特定的、现实的行政紧急强制提供依据、准则、标准。行政紧急强制的实施属于行政活动的范畴，它是行政紧急强制设定的后续环节，是在紧急状态下，落实和实现行政紧急强制的行为（活动）。行政紧急强制设定的结果是容纳了行政紧急强制内容的法律规范或法律文件，既为相关国家机关实施行政紧急强制的行为提供依据和支持，又对相关国家机关实施行政紧急强制的活动进行规范和制约。可以说，行政紧急强制设定制度是整个行政紧急强制制度的基础。没有完善的行政紧急强制设定制度，行政紧急强制制度就无法建立并进行有效的运作。

　　3、行政紧急强制的设定也不同于行政紧急强制的规定

　　行政紧急强制的规定，是指行政紧急强制实施主体对已创设的行政紧急强制法律规范，对其加以具体化、细密化的一种法律活动，是行政紧急强制实施中自由裁量权的表现。 [iv] 任何拥有行政紧急强制实施权的行政主体，只要法律关于行政紧急强制作出裁量性规定的，就可以对行政紧急强制进行规定。当然，其前提是法律已经对行政紧急强制作出了设定，没有对行政紧急强制的设定，也就谈不上对行政紧急强制权进行规定。而且，对行政紧急强制进行规定，必须与法律对行政紧急强制权设定时所确立的行政紧急强制的适用条件、程序等相符合，否则所作的规定不能产生预期的法律效力。[v]

　　行政紧急强制实施主体之所以有权对行政紧急强制进行规定，是实施行政紧急强制的客观要求：

　　第一，从法理上看，只要法律对行政紧急强制作了裁量性设定，实施主体便可以在个案中根据具体情况作出判断，行使行政紧急强制实施权。行政主体在具体事件中根据具体情况作出判断，根据自由裁量权作出一般性规定，用以指导、规范一线工作人员的行为，是保证行政紧急强制在个案中合理实施的有效措施。[vi]例如，传染病防治法规定，在发生疫情的情况下，卫生行政部门可以临时征用交通工具、房屋等。县级卫生行政部门根据法律的授权规定在发生疫情时，征用房屋、交通工具的具体的标准、程序、范围、归还时间、使用中的注意事项等，用以规范公务人员在房屋、交通工具的具体征用时的行为，显然是有必要的，也是合理的。用一句官方的政治习语来讲，就是“将中央的政策结合本地的实际情况，制定出适应本地区的发展政策，是做好工作的重要保证。”不仅中国如此，国外更是如此。例如美国《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）第802条规定：在州长宣布进入公共卫生紧急状态期间，州公共卫生当局有权颁布为执行本法《州公共卫生紧急权力示范法》（2002）所必须的、合理的规则与实施细则（rules and regulations）。由此可知，每个行政紧急强制实施主体根据法律的规定，制定本部门公务人员具体实施行政紧急强制的行为守则，是实施主体为确保实施效果所必须需的。

　　第二，实施主体对行政紧急强制进行规定，也是因为行政紧急强制设定的结果——法律条文本身有关。法律条文一般都存在着不确定性的问题，这是由于语言本身在表达能力、涵摄能力方面天然的局限性与现实社会本身的复杂性有关，更同立法者本身的认识能力、立法技术有关。综合上述因素，所有的立法都存在可“解释”之处，也就是可供裁量之地。例如，澳大利亚北部地区《反恐怖法》规定警察在有合理根据认为恐怖嫌疑分子藏匿在某场所时，有权直接进入实施搜查，无须搜查证。在这种情况下，什么是合理就要由一线警察自己裁量判断。如果放任一线执法人员完全凭借自己的认识去判断，去实施行政紧急强制这种与公民个人的自由、公众的安全密切相关的行政行为，难免会有失公正。如果由实施主体根据本地区的特定情况，在法律规定的行政紧急强制的适用条件、种类、幅度、时限范围内，作出具体的、可操作性的规定，对于保证执法人员公正、高效执法，有着重要的促进作用。

　　综上所述，行政紧急强制的设定属于立法行为，是有关国家机关，通过特定的程序，创设内含行政紧急强制内容的法律规范或者法律文件的行为。这里的创制，是指作出前所未有的规定。与作出前所未有的规定向伴随或紧随其后的认可、修改、废止行政紧急强制的行为，也是创制的组成部分。

　　行政紧急强制的设定作为创制法律规范或法律文件的活动，本质上属于立法的范畴。这种活动的目的和结果，是为有关国家机关实施行政紧急强制提供依据、标准、支持和制约。由此，行政紧急强制的设定是启动、实施行政紧急强制的基础，并且前者与后者之间在时间上有一个顺序，即没有前者，就没有后者，否则行政紧急强制的启动与实施就是越权行政紧急强制，应承担相应的法律责任。

　　分析行政紧急强制设定涵义的目的，是为了明确规范行政紧急强制设定的重要意义。

　　（三）规范行政紧急强制设定的重要意义

　　1、促进行政紧急强制法治的实现。[vii]所谓行政紧急强制法治，就是指有制定良好的法律、法规来规范行政紧急强制行为，同时这些法律、法规都能够得到很好的实施，最终实现了公共利益与个人权利的平衡。行政紧急强制法治的实现，不仅要通过规范行政紧急强制的具体实施来实现行政紧急强制法治，更要通过规范行政紧急强制的设定来促进行政紧急强制

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