给和公平利用，政府根据各个公用事业的自然垄断性强弱及其各自的产业特点，以有关法律、法规及政令、规章、条例为依据，采取批准、认可、许可、命令等手段，对公用事业进行了一系列的行政规制。这一方面有利于城市的快速发展，另一方面则也因为政府资金的匮乏，阻碍了城市公用事业的发展。为改变我国基础设施领域的落后面貌，适应加入WTO的需要。近年我国开始对公用企业进行引入竞争机制的改革，但目前我国的公用事业大体上仍然是政府占据着主导地位，其规制体制呈现出如下几个特征：

　　1.政企不分。目前中国各城市政府几乎都设有公用事业管理局或类似的政府机构，既负责城市公用事业的管理工作，又由其所属的企业垂直垄断公用事业的经营活动，在产权和管理体制上，城市公用事业局与其所属的公用事业运营企业之间的政企不分主要表现在：公用事业的投资决策由公用事业局制定，公用事业的生产、经营计划由公用事业局编制；公用事业运营企业的经营者由公用事业局委派和考评；公用事业的亏损通过公用事业局获取财政补贴。这种体制的负面影响是行政权的寻租及“规制的捕获”等现象的产生。

　　2. 法制不健全。目前，中国规范公用事业行为的法律主要有两类。一类是规范一般市场竞争行为的法律，即1993年9月颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》及其配套的规章。反不正当竞争法第6条规定：“公用企业或其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争。”依据上述法律规定，1993年12月国家工商行政管理局发布《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》。作为与上述第6条配套的规章，该规定具体列举并规范了当时实践中出现的几种公用企业限制竞争行为。另一类是部门行政法。如铁路法、民用航空法、电力法等法律法规。这些法律法规由于制定的时间较早，目前适用起来存在不少问题：反不正当竞争法是在公用企业依法具有独占地位的前提下的规定，不能适应公用企业领域引入竞争后，建立与维护自由、公平、有效竞争秩序的需要。而其他的几部部门行政法也是同样的问题，强调了保证国家基础设施的安全，对于经营主体的规范则较少一些。而一些急需规制的行业却没有部门法，这也是法制不健全的一个表现。

　　3. 规制者行政能力不足。以价格规制机构为例可以说明这个问题。根据《中华人民共和国价格法》公用事业价格规制机构为县级以上城市人民政府的价格主管部门，物价部门作为专门的价格执法机构，依法负有执行有关价格法律法规、依定价目录制订有关商品和服务价格、查处各种违法行为等职责，具有丰富的价格执法经验。然而，在对有关商品和服务进行定价和价格调整时，是否具备相应的专业知识以及是否能够获得充分的相关信息是极为重要的。例如，如果对供水企业的生产经营过程没有较深入的了解，就很难合理行使价格决策权和监督检查权。成功的价格规制决不仅仅是一个单纯的价格问题，这就要求规制者应当具备较为丰富的专业知识，而目前的物价部门显然并不具备这一条件，可以说行政能力不足。

　　4. 程序不透明、规制缺乏监督机制。由于目前中国并无一部统一的行政程序法，这使得许多行政机关在行使规制权力时没有程序性限制，因而不同程度地侵害了公民和企业的听证权、知情权及参与权。规制机关、规制权力不受司法审查也是较为突出的一个问题。目前，在中国的司法审查的体制中，政府的规章制定行为尚未纳入法院的审查范围。法院的受案范围主要是审查具体行政行为是否合法，这样的现实使行政机关可以不顾相对人的利益而滥用规制权力，而公民、企业面对随心所欲的政府规制权力无可奈何。

　　5.规制内容过于严厉，成本过高。目前我国公用事业的行政规制内容包括价格规制（收费规制）、进入规制、退出规制、投资规制、质量规制、财务规制等，其中以价格规制和进入规制为最重要的规制内容。（1）价格规制。即政府根据以各个规制产业为对象的规范价格行为的法律和法规，从资源有效配置和服务公平供给观点出发，以限制具有较强的自然垄断性的公用企业制定垄断价格、谋取垄断利润的行为为目的，对公共服务的价格（收费）水平和价格体系进行规制。在现实生活中由于信息不对称使行政机关对公用事业的价格规制收效形式化，成本过高，收效不大。（2）进入规制。在公用企业中，从充分发挥规模经济效益和范围经济效益，并确保服务数量和质量的稳定性出发，政府允许特定一家或几家公司进入某行业，而限制其他企业进入，或从防止过度竞争的观点出发，政府视供求的平衡状况限制新的企业加入。中国长期以来，特别是在高度集中的计划经济时期，政府及其所属各部门在公用事业的市场进入规制方面是非常严厉的，许多行业处于独占或寡占状态，由政企不分的国有公用企业垄断经营，其他企业一般不能进入该领域。直到近年来，在某些行业的部分业务才放开经营。

　　这样的规制体制，带来了种种弊端，如公用企业亏损经营、政府财政补贴沉重；企业缺乏自主权和积极性；生产效率低，服务质量差；公用事业建设投资主体单一，缺乏稳定、规范的建设资金来源渠道等等，显然已经不能适应公众对公用事业日益增长的需求，借鉴国外公用事业的先进经营理念，中国公用事业民营化的思路也逐渐成了公共行政改革及公用事业改革的题中之义。一系列文件的出台成了公用事业民营化改革的主要标志。其一，2002年4 月1日起施行的《外商投资产业指导目录》将原禁止外商投资的电信和燃气、热力、供排水等城市管网首次列为对外开放领域。其二，2002年12月27日建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确提出了“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式，参与市政公用设施的建设，形成多元化的投资结构”；而江苏省2003年1月22日发布的《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》也在全国引起了巨大反响，建设部还专门向全国转发了这一文件，要求各地“重点研究深化市政公用事业改革，……加快市政公用企业改革步伐，推动市政公用行业市场化进程”。这些都说明了民营化正在朝着我们走来，明显地现行的公用事业的行政规制体制急需作出回应，否则将不利于民营化的发展。

　　三、中国公用事业民营化行政规制的思路

　　公用事业民营化是政府转变职能的重要方面，是政府通过市场化方式来提供公共产品的有益探索。在公用事业民营化的过程中，政府的职能主要是制定与监督有关公用事业的规制法律，颁发和修改企业经营许可证，制定与监督执行规制价格，对市场进入实行必要的规制等等。民营化过程是一个公用事业逐渐增加民营企业的比重，扩大其经营范围，相应减少国有企业比重，缩小其经营范围的过程，从国外的经验来看，民营化改革是一个渐进的过程。[viii]我国公用事业民营化的路径更应如此，走渐进道路，而且需要从经济学、行政学、行政法学等众多的学科出发来共同研究，需要从市场、企业以及公众、政府等多个维度来共同促进民营化改革的顺利进行。行政法学者研究公用事业民营化的目的在于使政府“规模和职能适度，但有充足的能力提供法律、经济和集体物品生产的制度基础，从而使私营部门充分发挥其潜力。”[ix]提供制度供给，保障公用事业民营化的顺利进行，是现行行政规制体制改革的重要思路，为此笔者认为应从以下几个方面进行研讨与建构：

　　（一）加强和完善立法，坚持依法规制（regulation by law）

　　从国外民营化的经验来看，以法律制度作为公用事业改革的准则，以立法为先导，依法行政，可以减少改革的盲目性。如英国政府根据

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