为，而宪法规范国家的行为，其中民事立法和民事司法都是其重要内容，因此民法并不是宪法的具体化，而是宪法的调整对象。

    法律的相对性说明，一种规范性文件只在特定的意义上才算是法律，法都是由国家颁布的，但是有些法律或法令是针对老百姓的，有些法律或法令是针对国家自身的，还有一些法律则调整国家与公民的相互关系。如果用主权理论去解释的话，法律代表主权者的意志，而法律所针对的对象是臣民，那么作为法律臣民的主体既可能是地地道道的老百姓，也可能是国家机关，甚至是传统上认为象征国家主权的立法机关。这样一来，法律、法规等规范性文件就其作为国家行为的结果而言，必须成为宪法或其他公法的调整对象。洛克曾说过这样一段话：“人们受理性支配而生活在一起，不存在拥有对他们进行裁判的权力的人世间的共同尊长，他们正是处在自然状态中。”①我们说古代没有行政法，就是因为在古代政府与人民之间没有一个进行裁判的共同尊长，虽然人民之间是有法律可依的，但是在政府与人民之间却处于自然状态，因为行政法的效力来自于裁判政府与人民之间冲突的共同权威，而这个权威不应当是政府本身。

    现在可以确定，行政法是什么的问题可以转化为谁是行政法的主权者，而谁是行政法的臣民。主权者与臣民的关系是相对的，比如政府在行使管辖权时，可以说是主权者，当政府在向国会负责时则是一介臣民；但是在特定的关系中，主权者与臣民的角色是绝对不可以颠倒的。法律与行为的相互关系，实质上就是主权者与臣民的相互关系；另外，法的形式渊源与实质渊源、法律规范与调整对象的关系也属于主权者与臣民的关系，法的调整对象、法的臣民是法的实质渊源，是法从中产生的地方，而规范性文件、主权者是法的形式渊源，是法律规范本身之所在。明白了这个关系，确定什么是行政法便没有多少困难了。

    （二）行政立法不是行政法

    在私法领域，法律的官方表达与其社会渊源之间有着明确的区分，一般不易混淆，但是在公法中，作为行为规范（主权者意志）的法律与作为调整对象的当事人行为（臣民的意志）常常被混为一谈。无论在大陆法系、英美法系还是在中国，政府机关制定的法规和规章都被普遍视为是行政法的正式渊源，因为它们都是官方制定的，是所谓的成文法。这种观点是绝对不可取的，它是导致行政法学理论长期处于幼稚状态的罪魁祸首，因为这种看法“一方面模糊了行政法的外延，使人误以为行政法就是一堆大杂烩；另一方面，它从理论上阉割了行政法的内在本质，使行政法除了和行政相关之外再也没有其它可以确定的内涵。事实上，政府的法规和规章可以是民法的正式渊源，因为它们是来自官方且针对公民的普遍性规范，但绝对不能作为行政法的渊源，与普通人的想法刚好相反。行政立法之所以不是行政法的渊源，是因为行政法所要调整的完全不是民事行为，而是政府的行政行为，以及私方当事人与公益有关的行为，若不能明确这一点，行政法与民法的区分便是无稽之谈。行政立法既然是行政法的调整对象，那么当然不能作为行政法本身看待，否则的话，我们就连最起码的逻辑同一律都不顾了。

    法律与行为的相对性表明，作为特定部门法渊源的法律规范与作为特定部门法调整对象的当事人行为之间有一个绝对不可混淆的界限。在行政法面前，政府只是法律的臣民，绝不是什么立法者；行政立法也只是某个臣民追求自己利益①的行为，绝对不是代表主权者意志的法律。如果国务院的行政法规都算不上是行政法的话，那么我们如何给行政法规以及其他种类庞杂、数量繁多的行政规章定性呢？还有那些数不清的普通规范性文件？

    本文以为，行政立法像民事合同一样，不过是当事人以设立、变更或消灭权利义务关系为目的的意思表示罢了。民法的当事人是公民和法人，而行政法的当事人（或者说是臣民）是行政主体以及相对应的私方当事人。行政立法作为意思表示，也就是抽象行政行为，立意并不新鲜，许多行政法学教材都这么说，但问题是我们一方面把行政立法视为抽象行政行为，而同时又把它当作行政法看待，这是十足的矛盾。

    行政法规在实质意义上可以视为是行政法的渊源，因为从法律的当事人那里直接产生的行为习惯或文字化的规则①构成法律的实质渊源，这种实质渊源虽然影响着将来的行政法律的内容，但它毕竟只是行政法的调整对象；因为实质渊源是法的来源，而正式渊源才是法律本身。在我国的行政诉讼中，行政法规作为行政诉讼的依据，规章作为行政诉讼的参照，都违背了行政法调整行政行为的初衷，虽然作为社会转型期的过渡性措施是可以接受的，但在理论上，行政立法绝不能被当作行政法看待。

    许多人可能会问：如果否认行政立法是行政法，是不是意味着否认了行政机关制定规范性文件的权力？回答是：绝对不！否认行政立法是行政法绝对不会损害行政立法的权威，而只会使行政立法更好地发挥其作用。首先，本文只否认行政立法是行政法，但并不否认行政立法可以作为民法存在，行政法规和规章都可以是民法的较低层级的然而却是正式的渊源。其次，行政立法不是行政法，并不影响它们在行政法律关系中的效力，因为根据行政法的基本原则———行政优先原则，行政权力具有先定力，这种效力确立了下级服从上级、行政相对人服从行政主体的关系。行政优先原则属于行政法的基本原则，它属于第二性的改变规则，②它的内容、范围、条件、程序等等也必须由行政法中的改变规则确定。在民法中，直接确定当事人之间实体权利义务的第一规则占据着较大的比重，而规范民事权利（主要是缔约权、立遗嘱权）的第二性规则相对较小；但在行政法中，占据主要地位的并不是确定政府与公民之间权利义务关系的第一性规则（因为大量确定这种关系的法规和规章都不算是行政法），而是授予行政权力并规定行政权力如何行使的第二性规则。

    行政立法在实体法中，像民事合同一样，根据法定的生效规则而获得其效力；在诉讼过程中，法官根据行政法确定的合法要件判断其最终效力，经法官确定有效的行政立法同经法官确认有效的合同一样，是判决当事人双方权利义务关系的重要依据，这是由法律与行为的相对性所产生的必然结果。

    （三）宪法也不是行政法

    行政立法不是行政法，宪法也同样不是行政法。我国学者一直把宪法当作法律总纲看待，这样一来宪法就成为所有部门法的渊源，但这种观点是荒谬的，它误读了根本法的内涵。把宪法作为行政法的渊源，是由于不理解法律和行为的相对性，不了解宪法与行政法的调整事项是完全不同的：宪法调整政治关系，而行政法只调整行政关系。宪法把政治行为从其他一般行为中独立出来进行专门的调整，行政主体与行政相对人的行为，与作为宪法调整对象的立法行为以及其他政治行为是根本不同的。③虽然政治是经济的集中体现，是其他各种社会活动的一般性表达，但是政治关系在现实操作上毕竟是和其他社会活动分离的，而不像在逻辑学上，一般总是蕴涵在特殊之中。传统观点认为宪法调整所有的社会关系，实际上是一种误解，宪法只调整作为所有社会关系的一般规定性的政治关系，而政治关系是一种表现为一种特殊的一般，政治关系表达其他社会关系的需要，在这种意义上它是一般，但它本身却不能像逻辑学中的一般那样只能存在于特殊性之中，而是同它所代表的特殊性一样是种特殊的存在。正像王磊所说的那样：“宪法首先是一个部门法。”①准确地讲，宪法是作为根本法的部门法，它不是法的母亲，而只是法律兄弟中的老大。

    把不同效力层级的法律规范之间的关系等同于逻辑学上的类、种、属关系，在法学思维中是很常见的错误，这种错误使我们总以为

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