复议制度目前的不合理状况。(注:王学政:《行政诉讼和行政复议制度之创新》,《中国法学》2001年第4期;沈福俊:《对行政复议的司法监督:现实问题与解决构想》,《法学》2003年第12期;周汉华:《行政复议制度的司法化改革思路》,《法制日报》2003年9月25日,第9版。)诚然,行政复议在制度上的不尽完善和在实践中的不当操作,已经严重影响了其作为行政救济制度应有的功能,但这并不是我们从某种程度上否定它作为一项制度本身应具备功能的理由。我们不能一味地抱怨制度设计和制度运行的不公正,我们应该发挥我们的能动性,尽量从制度的改革和促进制度合理实施的过程中保证其公正。我们应当关心的是,当某一制度发生偏差时,我们应如何纠正这一偏差,从而使其制度功能得到发挥。如果我们都主张当事人对复议和诉讼的选择权,而实践中复议又很难发挥作用,从而导致当事人都去选择诉讼,不但使当事人的一部分权利在客观上无法得到保护,同时也只能使我国的行政复议制度逐渐走向萎缩,成为一项名存实亡的制度。如果这种结果出现的话,就与我们建立这一制度的初衷背道而驰。为此,笔者认为,通过在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”,并以此为契机,进一步完善我国的行政复议制度,促进行政复议制度的创新。首先,进一步完善行政复议的程序制度,使其具有比一般行政行为更为完善的行政程序,(注:参见沈福俊:《行政复议应当拥有最完善的行政程序》,华东政法学院法律系编:《2001法学新问题探论》,上海社会科学院出版社2001年版,第223-235页。)在程序的重构上更好地体现救济和监督功能。其次,进一步完善行政复议制度的组织体制,使其能够公正、合法并且相对独立地行使行政复议职能。第三,进一步强化行政复议机关的法律责任,完善行政复议过程中的法律责任制度,以促使复议机关严格履行行政复议职责。第四,改善在行政诉讼中对行政复议行为的司法监督体制,改变目前相当一部分行政复议案件无法受到司法监督的状况(尤其是复议机关复议维持的案件及复议终局案件),使行政复议这一具体行政行为全面地置于司法监督之下。所以,笔者提出,在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”,并不是孤立进行的,它必须与我国行政复议制度和行政诉讼制度的改革相辅相成。在对我国行政复议制度进行一系列改革的基础之上,逐步建立这一制度,同时也通过这一制度的建立,促进我国行政复议制度的不断创新,使我国强大的行政资源发挥积极的作用,提高行政效率和行政效益。 鉴于以上分析,笔者认为,在进一步完善我国行政复议制度及其行政诉讼制度的基础上,应当在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”。在具体制度的设计上,针对实践中当事人由于不熟悉法律规定所造成的盲目选择使其合法权益不能得到有效保护、从而也使行政复议的功能难以发挥的现实状况,应当明确规定:(1)根据行政复议和行政诉讼在审查范围上的区别,要求当事人对于由于行政权的具体运行所发生的行政争议案件,如不属于行政诉讼受案范围的,应当规定一律先提起行政复议,并在此基础上,明确规定法院对行政复议行为的合法性有完全的司法审查权(无论是复议机关的维持行为还是改变行为),当事人对行政复议行为不服的,均可以复议机关为被告向人民法院提起行政诉讼,要求人民法院对行政复议的合法性进行审查。如法院经审理,发现复议机关未能依法进行行政复议的,可判决其重新作出复议决定或判令其履行复议职责。在这里,法院审查的仅仅是复议行为的合法性,与被申请复议的原具体行政行为并不产生直接联系。虽然,法院在对行政复议行为进行合法性审查的过程中,必然也会涉及到原具体行政行为,但其不是法院审查的直接对象,法院审查的直接对象是复议行为的合法性。从而避免由于行政诉讼和行政复议的受案范围不同而导致的困境。这样可以既保证复议机关的行政复议权,又使这一权力受到严格的司法监督,也符合行政救济和司法救济不同的受案范围规定。 (2)原则上对于涉及合理性问题的案件,当事人一律应当先提起行政复议,对行政复议不服的才可以提起行政诉讼,以便于法院在司法程序中对行政复议的合法性以及原具体行政行为本身可能存在的合法性问题进行全面的审查,从而通过行政复议和行政诉讼的双重救济给公民权利以最大保障。 (3)如果当事人由于辨别不清属于何种问题而直接向人民法院提起行政诉讼的,法院有责任在被告于法定期限内举证之后对案件所涉及的问题属于何种类型(合法性或合理性)进行初步审查。如经初步审查发现属于合理性问题而法院最终无法作出处理决定的,有义务告知当事人撤回起诉,向行政复议机关申请行政复议。当事人撤诉后,应视为没有起诉。在行政复议之后,仍然可以向人民法院提起行政诉讼。在这里,当事人申请复议的期限,应从法院告知之日起计算。 通过上述的改革,一方面可以使行政复议制度的监督和救济功能得到发挥,使行政资源得到有效发挥,而且使其本身也受到了有效的司法监督,通过这种监督与被监督,促使行政复议机关依法行政。另一方面,也使当事人的合法权益得到充分的保护,使其不至于因为盲目选择救济途径而导致其权利实际上无法得到救济,从而最大限度地实现行政复议和行政诉讼制度的功能。同时,也使人民法院对行政权的司法监督功能逐步得到充分的实现。笔者在这里要强调的是,主张在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”,并不排除行政诉讼即对行政行为的司法审查的作用,而是通过在一定范围内对行政救济制度的重视,进一部强化行政复议制度,并且尽力使行政复议制度的合法性得到更广泛的司法审查。因为,“司法审查不仅在其实际应用时可以保障个人的权益,而且由于司法审查的存在对行政人员产生一种心理压力,可以促使他们谨慎行使权力。”(注:王名扬:《美国行政法》(下),中国法制出版社1995年版,第566页。)而要求行政机关及其工作人员谨慎行使权力的根本目的所在,就是要使行政权的运作能够维护最广大人民群众的根本利益。 四、结语“穷尽行政救济原则”在世界上许多国家和地区的适用,有其法理基础和特定的法治背景。不适用这一原则的国家和地区,也有其客观的政治与文化背景。中国的行政复议和行政诉讼制度的发展,同样必须符合中国法治进程的现状和中国的具体国情。“每个国家依照各自的传统制定自己制度与规范是适当的。但是传统并非老一套的同义语,很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉。”(注:法勒内。达维德:《当代主要法律体系》,漆竹生译,上海译文出版社1984年版,第2页。)因此,我国的行政复议和行政诉讼制度,必须符合我国现阶段的现实国情,符合公众对法治的认识水平。鉴于公民对我国行政诉讼法中规定的复议、诉讼自由选择的规定尚无法做到准确理解和适用,从某种程度说,这种自由选择制度确实也在客观上起到了阻碍公民权利真正实现的作用,所以,这种制度就有改革和完善的必要。我国行政法上的很多制度建立的时间不是很长,许多制度都是在改革开放之后逐渐建立并逐步完善起来的,而且借鉴和学习了大量的国外和其他地区的经验,“在行政诉讼方面,现行的制度和原则乃至观念,几乎都是在70年代末改革开放以后,在移植外国的经验的基础上建立起来的”,(注:何勤华:《新时期中国移植西方司法制度反思》,《法学》2002年第9期。)那么,在行政复议和行政诉讼的关系之上,我们也应当汲取他国之长,在符合本国实际的前提之下,以从根本上维护当事人的合法权益为出发点,以实现行政复议和行政诉讼的功能为目标,在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”,就显得非常有必要了。 上一页 [1] [2] [3] [4]
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