主编：《行政法学》，中国政法大学出版社1989年版，第315-316页。）在此之后，也有学者指出，充分利用行政方法解决行政争议的益处，第一是使国家机关的法定职权分工得到彻底的贯彻；第二是提高解决行政争议的效率。（注：于安、江必新、郑淑娜编著：《行政诉讼法学》，法律出版社1997年版，第13页。）但是，从行政诉讼法实施以来的十多年间，很多学者不但反对在行政诉讼之前必须经过行政复议，而且对目前法律中存在的复议前置规定也颇有微词，如有学者认为复议前置程序实际上限制了当事人对救济程序的选择权，前置的正当性根据不足，而对行政复议和行政诉讼的自由选择则“体现了法治的精神，也体现了对相对人权利的保护”。（注：马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第355页。）如果仅仅从程序权利角度来说，多设置一道程序事实上确实给当事人增添了一定的不便，使其不能尽快地从根本上维护自身的合法权利。然而，很多学者在反对复议前置制度时，仅仅是考虑到了当事人程序上的方便（这当然也是十分必要的），而未能注意到行政复议和行政诉讼毕竟存在一定的不同，在我国行政复议法和行政诉讼法所规定的审查范围和审查程度均不相一致的现实情况之下，一味地强调当事人对行政复议和行政诉讼的自由选择权，表面上看是维护了当事人的权利，实际上当事人在一定情况之下真正获得的仅仅是程序上的权利，而实际失去的，恰恰是其从心底里所期盼的实体权利。本文所引述的案例和实际生活中许多相类似的案例也恰恰说明了这一点。如果这样的话，这种选择对当事人还有多少意义可言？我们不能仅仅关心程序权利的表面，我们更应关心的是，这一程序权利给当事人带来的是不是真正意义上的实体公正，即它的效果究竟是什么。这应当成为我们设计法律程序或者说程序权利的目的所在。为此，笔者认为，为了从根本上维护当事人的合法权利，改变由于当事人盲目选择救济途径对其所产生的不利，同时也使我国行政救济制度的功能得到真正发挥，在一定范围内确立“穷尽行政救济原则”是完全必要的。

    （一）在一定范围内确立“穷尽行政救济原则”符合我国行政复议和行政诉讼制度的功能在我国，行政复议和行政诉讼在法律救济和法律监督方面具有相同的本质属性，其目的都是为了监督行政权的合法与正当行使，维护公民、法人和其他组织的合法权益。从制度功能的角度来说，根据行政复议法第1条的规定，行政复议的功能在于防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权。而行政诉讼的功能，根据行政诉讼法第1条的规定，则在于保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权。从两者功能的比较来说，行政复议的功能应当说比行政诉讼更为广泛，其不但受案范围比行政诉讼更为广泛，而且更重要的是审查范围也比行政诉讼要广泛得多。在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”，可以使很多虽然依照法律的程序权利可以起诉但在行政诉讼中实际上并不可能得到解决的行政案件，完全可以通过行政复议的途径得到解决（如涉及到合理性问题的行政案件等）。当事人如果对行政复议决定不服，仍然可以向人民法院提起行政诉讼，由人民法院对行政复议机关是否依法履行纠正违法和不当具体行政行为的法定职责进行合法性审查。如果人民法院在对行政复议行为进行司法审查的过程中，发现其违反行政复议法规定，未能履行纠正违法或者不当行政行为的职责时，应依法对其进行合法性审查并予以纠正，（注：关于完善行政诉讼对行政复议的司法监督，笔者认为，行政复议机关未能按照行政复议法的规定履行纠正违法和不当具体行政行为的职责的，应属于违法，法院完全可以根据行政诉讼法的规定对该行政复议行为进行合法性审查。参见沈福俊：《对行政复议的司法监督：现实问题与解决构想》，《法学》2003年第12期。）从而使行政复议和行政诉讼的法定功能都能得到充分发挥。在目前行政复议和行政诉讼的功能尚存在一定区别的情况之下，如果不论什么案件，都允许事人跨越行政复议程序而直接提起行政诉讼，当事人最终得到的，恐怕不是其真正想获得的权利，而仅仅是一种程序上的选择权而已。如果这样的话，我们建立行政法上这两种救济制度的目的又如何体现呢？有学者认为，是否全面而有效地保障公民的基本权利应当成为社会主义法治的最基本标志，社会主义法治的各个环节，包括立法、守法、执法、适法和督法的所有活动，都应当体现马克思主义价值观关于人的全面而自由发展的目标，而它在法治国家最基本的表现就是公民的基本权利能够得到全面而有效的保障。（注：蒋德海：《法治现代化和人的全面而自由的发展》，《政治与法律》2003年第4期。）应当说，这一要求已经蕴涵在我国行政复议法和行政诉讼法的功能之中。

    （二）在一定范围内建立“穷尽行政救济原则”符合行政复议制度的特性行政复议在本质上说，仍旧是一种具体行政行为，但这种具体行政行为和其他行政行为相比，又具有其特殊性，这种特殊性表现在其不但具有一般行政行为行政性、职权性和程序性的特征，同时也具有监督性、救济性的特征。（注：罗豪才主编：《行政法学》，北京大学出版社1996年版，第356-357页。）可以说，行政复议是具有一定司法特征的具体行政行为，或称行政司法行为。行政复议中，有两造当事人，即复议申请人和被申请人。行政复议机关要在发生于行政复议申请人和被申请人之间的行政争议作出明确的裁断。显然，从形式上看，行政复议就是行政机关作为纠纷与争议双方的居中裁判者，依法判定是非。如果说，一般行政监督与行政执法一样，在形式上是双方关系，那么，行政复议就与司法活动一样，是三方关系。（注：应松年、刘莘主编：《中华人民共和国行政复议法讲话》，中国方正出版社1999年版，第6页。）而且，这种准司法性质的行政行为的程序，相对于严格的司法程序，又较为简洁。所以，这种具有一定司法性质的行政救济和作为司法救济的行政诉讼制度的同时存在，对于行政机关而言，使上级行政机关对下级行政机关的监督有了确定的渠道，便于及时纠正错误，也符合行政权的层级监督原则，同时又可使行政机关自己纠正错误，取信于民。对公民而言，这两种救济的同时存在，在行政复议失败后，还可以提起行政诉讼，从而使权益得到充分的保障。对于法院而言，“穷尽行政救济原则”在一定范围内的确立，可以使一部分行政争议尽量在行政复议这一准司法程序中得到解决，即使被起诉到法院，法院也仅仅是对其进行合法性审查而已，避免了法院由于对行政管理专业的不尽熟悉而导致的尴尬，有利于尽快对案件作出裁断。

    （三）在一定范围内确立“穷尽行政救济原则”可以促进我国行政复议制度的创新不可否认，我国的行政复议制度无论是在某些制度的设计上，还是在实际运行过程中，都存在着许多明显的不尽如人意之处，行政复议作为一种行政救济制度的功能并未能够得到发挥，这一现象影响了行政复议在社会公众心目中的形象。很多学者在论及反对将行政复议作为行政诉讼的前置程序时，都无一例外地提到了我国行政复议制度的实际缺陷，（注：许崇德、皮纯协主编：《新中国行政法学研究综述》，法律出版社1991年版，第697页；马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社2003年版，第355-358页；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2003年版，第443页。）也有学者在论述我国行政复议制度的改革及与行政诉讼关系时，均提到了我国行政

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