试行办法》第26条规定：本办法由国内贸易部政策体制法规司负责解释。这种不当的授权在实践中应予以纠正。

　　三、不同种类行政规范性文件制定权的具体配置及法治化的路径

　　为了更具体的研究行政机关行政规范性文件的制定权，有必要在行政规范性文件科学分类上的基础上来分析行政规范性文件制定权的配置。根据不同的分类标准，可以对行政规范性文件进行不同的分类。有的学者认为依据行政规范性文件的法律效果可将其分为三类：一是创制性行政规范性文件，即为了弥补行政法规范或上级行政规范性文件的空缺，为相对人创设了权利义务的文件；二是解释性行政规范性文件，即没有为相对人创设新的权利义务，而仅仅是对现有行政法规范和上级行政规范性文件进行解释的文件。三是指导性行政规范文件，即为进行行政指导而制定的行政规范性文件，对相对人没有强制的约束力。[5]笔者认为，这种分类方法比较有合理性。因为是否设定新的权利义务，对行政相对人的影响是迥然不同的，而且对行政规范性文件制定权的要求也不同。为了更直观的的区分不同种类的行政规范性文件，可以把创制性行政规范性文件称为设定权利义务的规范性文件。

　　（一）依职权设定义务的行政规范性文件制定权应进行必要的限制

　　行政机关行政规范性文件制定权作为一项重要的行政职权，来自宪法和法律的规定。但是行政机关依职权制定设定权利义务的行政规范性文件是否不受限制？答案应该是否定的。笔者认为对行政机关通过行政规范性文件依职权为相对人设定义务，应加以限制。而有些义务行政机关是不得依职权通过行政规范性文件设定的。

　　设定权利义务的行政规范性文件类似于我国台湾地区的职权命令。对于行政机关依职权设定不特定相对人的新的权利和义务，台湾地区在实务上肯定了行政机关的这一做法，台湾地区法院曾经以判例予以支持。但有人在理论上对此提出了疑义，主要是以下的理由：“唯各机关均有其法定职掌，若承认行政机关的依其法定职权发布限制人民权利之命令，势将使‘法律保留原则’徒托空名，并致首开‘授权明确性原则’形同具文。”“自法律保留观点而言，因职权命令欠缺法律之具体授权根据，不得规定人民权利义务事项。”[6]

　　我国目前在事实上存在大量的依职权为相对人设定义务的行政规范性文件。如前几年各地纷纷制定的严禁燃放烟花、爆竹的规定。制定主体不仅有直辖市，较大的市的，而且包括大量的一般的辖区的市，甚至区、县的人民政府。不仅设定了相对人在某些时间段和某些区域不得燃放烟花、爆竹的义务，有的还直接违反《行政处罚法》第14条的规定设定了大量的行政处罚。[⑤]

　　笔者认为，为了保证行政行为的合法性，排除人们对行政行为自我合法性的疑义，防止行政权力的滥用，保护相对人的权利，有必要对这类行政规范性文件的制定权进行必要的限制。因为行政规范性文件由于其制定程序的相对简单性，制定机关的多层次性等原因，和已被《立法法》纳入“法”的范畴的行政法规和规章相比，不可避免的在相对人心目中的公信度会相对较低。行政规范性文件很多是发布的行政机关自己来执行的，行政机关通过这种相对公信度较低的文件自己为相对人设定权利和义务，自己来执行，就容易出现“自己做自己案件法官”的情况。“行政权因其本身便有高度聚合之特征”“过度集中于同一行权主体而导致压制性权力结果”[7]很可能导致行政权力的滥用。而且在行政机关为相对人设定义务的时候，相对人就会不可避免的在心理上怀疑行政机关为设定义务的合法性、合理性，怀疑行政机关会滥用权力。从而影响行政规范性文件实施的效果和权利义务的实现。

　　但在某些紧急情况下，为及时有效地行使行政权来调控社会关系，维护公共利益，充分发挥行政机关制定行政规范性文件简洁、迅速的特点，可为相对人暂时的设定相应的义务。而且其义务性规定可以突破法律保留的界限。

　　笔者认为，对于依职权赋予行政相对人权利的则不受此限制的约束。因为随着现代“服务行政”理念的确立和发展，为行政相对人提供更多更好的服务，既是行政的性质也是行政的目的。在没有相应法律规范规定的情况下，行政主体通过制定行政规范性文件来创设行政相对人的权利和利益，是为宪法和法律所允许的。

　　（二）依职权和依授权的解释性行政规范性文件制定权的竞合和消解

　　在国家的权力结构体系中，行政机关是法律的执行机关，为了具体实施和执行法律、行政法规和规章，统一行政机关和行政相对人对有关问题的理解，在其职权范围内可以对之进行解释。若以行政规范性文件进行发布的话，就形成依职权制定的解释性行政规范性文件。

　　现在越来越多的法律、法规和行政规范性文件在条文中授权有关行政机关就具体应用问题进行解释，这样就产生一个问题，即作出这种授权后是否具有排他性？其他的行政机关在自己的职权范围内依职权是否还可以进行解释？这实际上是两种解释权的权力竞合。

　　笔者认为，即使行政法规、规章和行政规范性文件作出授权某行政机关解释的规定，其他的行政机关依职权仍然可以进行解释，因为这是行政机关依职权执行行政法规、规章和行政规范性文件必然的需要。但是从权力位阶上讲，二者不是完全平等的，依职权的解释权应从属于依授权的解释权。因为既然行政法规、规章和行政规范性文件作出了授权，就表明其制定主体对被授权机关解释的一种效力的认可，可以理解为是制定主体本身解释效力的一种延伸，而制定主体对于其自身解释的正当性的认可是不言而喻的。由此必然得出一个结论，依职权作出的解释不得与依授权作出的解释相抵触。与这种解释权的竞合规则相适应在对同一规范进行解释时，依授权的解释性行政规范性文件制定权运行时应优于依职权的解释性行政规范性文件制定权。依职权产生的解释性行政规范性文件的规范不得与依授权产生的解释性行政规范性文件的规范相抵触，在发生抵触的情况下，则不产生相应的法律效力。

　　（三）补充性和具体化的解释性文件制定权的界限和标准

　　解释性行政规范性文件根据其内容和目的不同又可分为：补充性文件和具体化文件。补充性文件是指行政机关对法律、法规、规章和上级行政机关制定的行政规范性文件的规定不够明确具体、界限不明或一些技术性术语含义不确定的、或者一些规定的漏洞所进行的补充性解释所形成的规范性文件。和设定权利义务的行政规范性文件对原有法律、法规、规章和上位规范的补充不同，这种补充性文件并不设定新的权利和义务，仅仅是一种解释。具体化文件是指为了执行法律、法规、规章和上级行政机关的行政规范性文件的规定，结合具体的情况，为了更好的把握相应的尺度和标准所作的具体化解释所形成的行政规范性文件。

　　行政机关制定补充性规范不是任意进行的，不是完全主观的，应遵循的一个最基本的界限是不能超越被解释规范字面的可能的含义和不能违背规范制定者的目的，也不得设定新的权利和义务，这种权力的行使必须受客观的条文含义的约束。制定补充性规范主要有以下的方式：一是限制解释，是对被解释规范条文所进行的窄于其字面含义的解释，通常在条文的字面含义显然大于规范制定者原意之时进行这种解释。二是扩充解释，是对被解释规范条文所进行的广于其字面含义的解释。通常是在条文的字面含义显然窄于规范制定者原意时进行的解释。但是这种解释不能超出被解释规范的可能含义。三是字面解释，是对被解释规范条文字面含义所作的解释，是为了准确的表达规范制定者的原意。主要有对其中的一些技术性术语，专有名词进行的解释等。

　　因为这一类

上一页  [1] [2] [3]  下一页