大的关注和重视。

　　四、健全、完善我国行政组织法的若干设想

　　国务委员罗干在九届全国人大一次会议上所作的关于国务院机构改革方案的说明中指出，为顺利完成政府机构改革，必须“加强行政组织体系的法制建设。建议修改《国务院组织法》，依法规范国务院组成部门的设置，建议适时修改地方组织法，对地方政府的职责范围、组织机构作出更为明确的规范”。[13]目前我国的行政组织法体系主要由1982年的《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》（1995年修正）以及散见于宪法和其它法律有关行政机关组织的规范构成。显然，这个体系是不完善的。行政系统是由纵向不同层级和横向不同类别的各种行政机关组成的，处于特定层级、属于特定部门的行政机关的设置及其权限各有特点，我国现行单一的、总则性质的中央政府和地方政府组织法无法对不同类别行政机关的组织、职权等作出具体、明确的规定。《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》对我国整个公共行政组织问题即规定得极其笼统和原则。因此，为适应对庞大复杂的行政组织体系的规范和调整，行政组织法体系也应在上两个法律的基础上包容其它有关的专门组织法律文件（如条例、简则等），应该在修改上两个法律的同时，适时地制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例，制定省、市、县、乡（镇）以及各自治地方人民政府的组织法。鉴于全国人大及其常委会的立法任务过重，各级人民政府及其组成部门的组织规范不可能都以法律形式确立。为了既维护民主原则又兼顾行政组织立法的机动性，有必要加强以下几方面工作：首先是应由全国人大及其常委会抓紧制定各级人民政府（国务院、省、自治区、直辖市、市、县、乡、镇等）的基本组织法律；其次应由全国人大授权国务院和地方人大制定各级政府组成部门的组织条例或简则；再次，应由全国人大的有关机构对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的备案审查，及时发现和纠正问题，并在全国人大开会期间向全国人大提出报告，以切实加强民主监督。 无论法律还是授权立法，对行政机关组织问题的规定都应具备一定的框架和一些基本内容，基中主要包括：（1）法律依据。 即制定相应行政组织法律文件所依据的宪法或法律授权；（2）行政机关的基本组成，如国务院由总理、副总理、国务院委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成；（3）相应行政机关的地位、 性质和同上级行政机关的关系（领导或指导关系）；（4 ）相应行政机关内部机构的设置和各机构相互之间的关系；（5）相应行政机关的职权、 职责（行政组织法最重要的内容）；（6）相应行政机关行使职权、 职责的基本方式、程序和原则等（如各级人民政府的全体会议和常务会议制度、行政首长负责制度等；（7）相应行政机关设立、变更和撤销的程序；（8）法律责任。即违反相应组织法规定而设置机构、配置职权、职责（有关行政机关及主要负责人员）所应承担的法律责任。（注：参见应松年：《论行政机关组织法》，载于中国政法大学行政法教研室 1985 年编选的《行政法研究资料》；第124—136页；熊先觉、皮纯协主编：《中国组织法学》，山西教育出版社1993年版，第124—128页。） 进行行政组织立法，在上述框架的基础上，在内容上还需要注意完善下述条款：

　　1.授权条款。既然国务院和地方人大在全国人大制定的一般行政组织法律之下应享有制定其具体工作部门组织规则的权限，那么，全国人大在修改《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》时，就应当明确规定授权条款，规定国务院和地方人大可以在哪些范围内制定的哪些组织规则。虽然根据宪法第62条第3项的规定， 制定关于国家机构的基本法律的职权属于全国人大，但这并不否定全国人大在已经制定基本法律的基础上进行必要的授权。如果坚持机械的法定主义，会使行政机关要么无法运作，要么任意所为。而通过授权立法机制，不仅适应现实需要，而且可以加强对行政机关的监督与约束。当然，对授权必须严格限定，全国人大不能任意地、宽泛地授出本应属于它自己专属权限的权限；对于影响公民权益重大的授权，全国人大应在进行认真讨论后慎重通过。接受委任的机关在其制定的组织法中，必须指明具体的授权条款，以昭示该行政组织法的合法性，并便于公众对相应行政机关进行监督。

　　2.公民权利保障条款。行政机关的权限职责直接关涉公民的权利义务，如果行政组织法只是笼统地规定各个行政机关的管理权范围，势必给一些行政机关在其管理领域任意限制公民权利和任意设定公民义务留下余地。因此，在《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》这两个基本组织法律之中，有必要增加关于公民权利保障的原则条款，比如：“未经法律授权，任何行政机关都不得规定公民基本义务和限制公民基本权利”。其实，类似的理念已经在1996年出台的《中华人民共和国行政处罚法》中有所体现：该法对行政法规、地方性法规、行政规章的行政处罚设定权均予以了限制。然而，必须认识到，现实中对公民义务的设定和权利的限制远不限于行政处罚，应该通过基本组织法律的规定使该原则具有普适性。[14]

　　3.权限冲突解决条款。虽然通过行政机关组织法的完善，将在很大程度上解决行政机关之间职责不明、权限冲突的问题，但是，现实行政管理的复杂性使得行政机关在权限上的争议仍然无法彻底避免。权限冲突不只是行政系统内部职权归属问题，它在很多情形下也直接影响公民的权益。[15]为及时解决权限争议，使公民相关的权利义务尽快摆脱不稳定状态，有必要在行政组织法中规定专门的条款，比如，“国务院各部、各委员会之间发生权限争议时，由国务院总理及时召开国务院全体会议或常务会议予以解决，情况紧急时由总理或主管副总理直接处理。”

　　4.监督机制和法律责任追究机制条款。违反行政组织法的行为必须承担一定的法律责任，并由国家有权机关通过监督机制予以追究。其中，有的违法行为，如超越行政组织法明确规定的职权范围作出的抽象或具体行政行为，一些现行的法律规范业已规定有监督机制和责任追究机制，如全国人大常委会基于其监督权可以撤销国务院制定的与宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，人民法院可以在行政诉讼中撤销违法的具体行政行为。但是，针对有的违法行为，如非法设定机构、配置职权等行为，目前还没有比较完备的法律责任规范和相关的监督机制。因此，有必要在行政组织法中规定诸如撤销非法设定的行政机构、对直接责任人员处以一定行政处分等条款，以使行政组织法制定后真正得到实现。 以上是我们健全、完善我国行政组织法的若干设想。当然，这些设想只是原则性的，至于如何制定具体的规范，还需要进行更为细致、深入的研究。另外，需要特别指出的是，行政组织法与行政机关编制法、公务员法是密切联系、相辅相成的，组织法的完善同编制法、公务员法的制定应配套进行。[16]

　　「注释」

　　[1] 现代国家担当行政职能的还有少量非行政机关的社会团体，由于它们并非行政的主要力量，且它们的组织问题较为特殊，故本文暂略不论。

　　[2] 参见蒲坚：《中国古代行政立法》，北京大学出版社1990年版。

　　[3] （日）室井力主编，《日本现代行政法》，中国政法大学出版社1995年版，第21页。

　　[4] SeeBlack‘sLawDictionary， 5thedn. ，（WestPublishing Co.，1979），pp.388-9.

　　[5] 参见王人博、程燎原：《法治论》，山东人民出版社1989年版，第131页。

　　[6] 例如，有的学者指出政府职能转变还应包括“政事分开”，提出“我国是否需要仅仅在一个文化领

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