组织法在行政法当中占有十分重要的地位，应尽快制定国家和地方行政机关组织法，对各级行政机关及其工作人员的任务、职责、活动原则、权利义务等作出明确规定。通过行政组织法将科学的管理制度化、法律化，防止行政机关管理活动的主观随意性，保证行政机关依法行使职权。第二，尽快制定行政程序法。制定统一的行政程序法，特别是对行政许可、公开、时效、执行、处罚等方面的行政程序作出明确规定，是当前行政法制建设的迫切需要，对于监督行政机关依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，具有重要的意义。根据《宪法》有关原则，我国近几年来制定的行政法律、法规中，也有一些规范行政程序的条文，应当在此基础上，抓紧制定统一的行政程序法。通过制定行政程序法，确立民主和公开的行政程序，建立回避、听政的情报公开等制度，将行政管理活动始终置于人民和社会的监督之下。第三，严格行政权的设定。行政权的设定，是指国家权力机关以规范性文件的形式赋予具体行政机关以行政权（注：参见皮纯协主编的《行政行为的司法审查》第110页，中国商业出版社。）。根据我国《宪法》规定，行政权的设定权原则上由权力机关享有。但从我国的实际情况看，行政机关未经授权或超越授权范围自行设定行政权的现象十分严重，不仅法律、法规设定行政权，连规章甚至一些基层政府及其所属部门的一般规范性文件和行政措施也创制行政权，且大多涉及公民的人身权和财产权。要控制行政权自由膨胀的趋势，必须严格行政权的设定：一是涉及公民的人身权、财产权和国家宏观经济调控等重要行政权的设定应由国家最高权力机关享有，其他机关不享有这种权力；二是权力机关在设定公民实体权力的行政权时，要同时规定行使权力的方式和程序、违法行使权力的责任和受到侵害时的救济手段；三是严格授权立法，最高国家权力机关在授权国务院和地方国家权力机关立法时，应当明确规定授权的内容、范围和条件，被授权机关只能在授权范围内设定有限的行政权，授权机关要严格审查；四是除国务院授权外，各部委及地方各级政府均不享有行政权的设定权，不论其基于何种原因和理由所创设的行政权，都应坚决取消，以维护行政法制的统一，控制行政权的恶性膨胀。

　　（三）提高行政执法主体的素质。就目前行政机关工作人员的整体素质看，远远不能适应现代行政管理活动的要求，因此迫切需要提高。

　　第一，公开竞争，择优录用。公开竞争是公务员制度的核心，也是现代公务员制度确立的根本标志之一。英国、美国的公务员制度的改革均是以此为突破口和“杠杆”的。按照我国《国家公务员暂行条例》第13条规定：“国家行政机关录用担任主任科员以下非领导职务的国家公务员，采取公开考试，严格考核的办法，按德才兼备的标准择优录用。”只有严格执行这一规定，才能使大批有真才实学的人进入国家行政机关工作，把好公务员的“入口”关，真正有效地克服拉关系、走后门等弊端。这是提高公务员素质的关键。

　　第二，考核实绩，奖惩分明。根据我国《国家公务员暂行条例》第20条规定：“国家行政机关按照管理权限，对国家公务员的德、能、勤、绩进行全面考核，重点考核工作实绩。”条例同时对奖惩也作出了相应的规定。这对克服多年以来形成的“平均主义”、“大锅饭”等弊端，为公务员的竞争提供平等机遇，提高整体公务员队伍的行政执法水平都起到重要的作用。

　　第三，完善培训制度，提高行政执法能力。国家公务员必须具备各种专门知识和行政管理能力，努力使自己成为各个方面国家行政管理的专家。目前，在我国对国家行政工作人员的培训主要是三方面的内容：一是政治理论知识培训；二是专业知识和技能的培训；三是文化知识培训。对国家行政机关的工作人员进行培训是一项长期的工作，只有坚持不懈才能达到预期目的。

　　（四）加强行政法制监督。行政法制监督是指各种监督主体对各级政府的行政行为，包括抽象的行政行为和具体的行政行为的合法性和合理性进行各种形式的监督以及对政府工作人员是否廉洁奉公、遵纪守法进行各种形式的监督（注：参见张尚鹜编著的《行政法教程》第236页，中央广播电视大学出版社。）。可以说行政法监督是我国权力制约机制当中最为关键的因素。

　　第一，强化国家权力机关的监督职能。在我国，国家权力机关作为监督主体可以对各级政府及其工作人员实施行政法制监督，这是由我国宪法明文规定的，是我国行政法制监督体系中最高层次的监督，是我国行政法实施的最有权威的法制保障。为使国家权力机关的监督名副其实，行之有效，应当解决监督中存在的几个主要问题：一是理顺党政关系，真正做到党政分开。要避免行政行为变成党政行为，否则，权力机关的监督就无法进行。二是尽快制定一些监督行政行为的实施细则，克服目前行政监督工作过于原则、笼统的现象。三是提高权力机关工作人员的素质。应当多推选一些年富力强，具有较高文化程度、专业本领和实践经验的人到国家权力机关工作或担任人民代表，从根本上纠正目前存在的不敢监督，不会监督的现象，以提高监督的质量。

　　第二，充分发挥检察监督和审判监督的职能作用。我国检察机关作为国家的法律监督机关，它根据宪法规定所应享有的监督权，在国家司法系统内部还没有得到充分的行使。至于在国家行政管理领域，检察机关作为国家的法律监督机关来行使行政法制监督权，同样也没有得到充分的行使。因此，应当进一步加强检察机关行政法制监督的机制。宪法和法律赋予了人民法院通过行政诉讼对行政机关的具体行政行为实施监督的权力。与其他行政法制监督主体相比，人民法院的司法监督具有广泛、经常、有效和公正的特点。这种监督，虽然是一种事后的监督，但它是别的行政法制监督代替不了的一种有力的监督形式。

　　第三，推行公示制度，促进依法行政。公示制度是将国家行政机关执法机关的职责范围、执法内容、执法程序、工作标准、期限等向社会全面公开，接受社会监督的一种制度。推行公示制度，真正做到依法行政，对超越行政职权行为的产生是强有力的制约。

　　第四，充分发挥舆论监督的重要作用。在西方国家，舆论监督与国家的立法、执法和司法处于同等重要的位置，新闻记者被喻为“无冕之王”。人民通过舆论工具监督行政机关的具体行政行为，是我国宪法赋予的权利。新闻舆论的监督具有广泛性、及时性等特点，是现代社会进行法制监督的强有力手段。通过新闻舆论的监督，可以使许多违法行为暴露于广大人民群众的视野之中，不仅在一定程度上促进对违法行为的揭露和追究，而且可以教育广大人民群众，树立良好的社会风气。因此，在改革开放，建立市场经济体制的同时，应当加快民主政治的步伐，让人民享有广泛的民主和自由，使他们敢于通过舆论工具检举行政机关及其工作人员的违法行政行为。另外，新闻机构的改革也需要与经济体制改革相适应，使新闻舆论敢于揭露违法的行政行为，震慑违法行政者，真正发挥舆论监督的重要作用。

　　（五）加强对行政性事业性收费和罚没收入的监督和管理，实施罚款决定与罚款收缴分离的办法。

　　对行政性事业性收费和罚没收入的监督和管理，实施罚款决定与罚款收缴分离的办法，是从经济上对超越职权进行制约的有力办法。过去，对行政性事业性收费和罚没收入的管理一直是收支一条线，行政机关作出罚款决定与收缴罚款是同一单位或部门，这些是在经济上造成超越职权的原因之一。为了从根本上实现依法行政，加强对行政性事业性收费和罚没收入的监督和管理，国务院和有关部门制定了一系列的规定和办法，并下发了有关的文件。如国务院1997年11月发布的关于《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》第2 条规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离；但是，依照行政处罚的规定可以当场收缴罚款的除外。”第3条规定：“罚款必须全部上缴国库，任何行政机关、组织或者个人不得以任何形式截留、私分或者变相私分。行政机关执法所需经费的拨付，依照国家有关规定执行。”除此以外，许多地方行政机关也提出相应规定和办法，并下发了有关文件。如北京市财政局、北京市工商行政管理局的《关于北京市工商行政管理部门行政性事业性收费和罚没收入实行收支两条线管理的通知》。这些规定和办法是从经济上对超越职权的行为实施有效的管理和监督。

上一页  [1] [2] [3]