不敢或羞于当被告，于是就对原告威胁、恐吓、打击或报复，对法院行政审判不配合，利用手中各种资源分配权制约法院，对法院审判施加直接或间接压力，有的直接向法院扬言“你给我输案子，我就不给你票子、房子、车子”，甚或搬动上级领导说情，采取“组织措施”，撤换行政庭庭长、法院主管院长，以达到干扰、阻碍行政审判的目的。

    最后，从法院方面看，一些法院对有些行政案件，如计划生育、城市拆迁、乱收费、农民负担等，不敢管、不敢问，怕踩“告压线”，以为一旦受理了，就是对政府的“大不敬”，给政府“找麻烦”，“支持群众告政府”，制造社会“不稳定因素”，它不能从根源上疏通解决渠道，而是以高压手段，强迫人们就范，以求得一时的“稳定”。这种观念存在于一些掌权者心中，行政诉讼面临着不应有的责难、压力和困惑。

    总之，上述行政相对人、行政机关、人民法院以及整个社会观念上的缺失，乃是导致我国行政审判面临困境的主观原因。

    成因二：制度上的先天不足。

    我国的行政诉讼制度确立于市场经济尚未建立之时，随着市场经济的不断深入发展，它的弊端与缺陷日益暴露出来，这主要体现为：一是《行政诉讼法》本身不完善，某些规定不明确，缺乏可操作性；二是现行法律、法规、规章相互之间矛盾、冲突，给行政执法和行政审判带来不便；三是行政诉讼法还缺少与之相配套的一系列法律、法规。具体说来：

    1.行政诉讼受案范围太狭窄。仅限于具体行政行为的合法性审查，而对大量抽象性行政行为与具体行政行为的合理性无权进行审查，这大大制约了行政相对人权益的保障程度；

    2.行政诉讼当事人制度不完善。首先，就原告资格而言，法律仅规定直接利害关系人享有诉权，而对公民、法人、其他组织的合法权益受到行政行为间接侵害或不利影响时是否具有原告资格，则未明确，这导致在实践中，该类被间接侵害的人大多被排斥于行政诉讼之外；而在被告资格上，法律对委托与授权的界限区分不明确，造成规章授权或规章以下规范性文件授权的组织能否作被告，以及对某些临时性机构和综合执法机构被告资格的认定也不明确，由此造成行政诉讼工作量的增加和度的难以把握。

    3.行政诉讼检察监督不力。我国行诉法虽然规定人民检察院有权对行政审判是否合法进行监督，但对监督的方式、途径、效力等方面规定的甚不明确，缺乏可操作性，从而导致现实中行政监督行为的失范。

    4.行政诉讼证据制度不完善。行诉法对原告举证的性质、被告举证的范围、程度，被告补证的限制以及人民法院调取、审查、运用证据的规则等，都缺少操作性规定。

    5.行政诉讼中法律规定的重合、冲突现象严重。由于我国行政诉讼适用的法律规范是由不同效力等级的规范性文件构成的，层次多，数量大，相互之间发生抵触、矛盾，甚至不一致的现象十分普遍，而行政诉讼立法对其在审判适用中遇此情况如何处理，所做的规定较为原则，仅规定了报请上级或国务院进行解释或裁决的制度，致使一些行政案件在法定期限内难以审结，某些行政争议长期不能解决，行政相对人的合法权益也就无法得到保障。

    6.行政案件的执行措施不完善。由于我国还没制定出专门的强制执行法，“执行难”，执行中混乱状况甚为严重。

    可见，由于我国行政制度上的先天不足，“营养不良”，导致了现实中行政审判的不规范。

    成因三：行政执法环境不尽如人意。

    在我国，行政执法环境不尽如人意，除了上文列举的部分情形外，最主要的体现为“行政审判不独立”。这又可分为两种情况：

    第一、行政审判外部不独立。对此表现有四：（1）审判机关相对于人大来说不独立。我国现行法律规定，人民法院应当向人大机关负责并汇报工作。但现实中，一些地方人大对人民法院超常“个案监督”，不仅严重影响了法院独立审判，更会导致立法权僭越司法权；（2）司法权相对于行政权来说不独立。尽管立法上明确规定“人民法院依法独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和任何个人的干涉”，但现实中，行政权高于司法权，行政机关干预司法机关正常活动的情况并不少见；（3）审判机关与党的领导的关系上，仍未理顺；（4）人民法院没有独立的用人权、财政权，法院的人、财、物，审判人员的住房、子女上学、就业的等都受制于行政机关，法院对行政机关有“天然”的依附关系，这样审判机关的独立地位很难保证。以上四者，构成了行政审判外部不独立。

    第二，行政审判内部不独立。在审判机关内部，行政审判组织不独立，表现为：（1）行政审判组织没有独立的裁决权，合议庭一个案件审理后，要向庭长、院长“层层汇报”、“层层审批”；（2）对于重大、疑难、复杂的案件，由审判委员会讨论、决定；（3）审判人员不独立，我国实行的是“法院独立”，而不是“法官独立”。以上三者，构成了我国行政审判内部不独立。

    综上所述，由于以上“观念上的严重缺失”、“制度上的先天不足”，以及“执法环境上的不尽如人意”，导致了我国行政诉讼审判难的现状。

    三  摆脱我国行政诉讼困境的出路

    通过上文关于我国行政诉讼困境与成因的探讨，我们可以发现，行政诉讼在我国陷入困境，有着逻辑上的必然性。对于我国行政诉讼的现状，用“困境”一词来概括，似乎有失偏颇，但笔者很难找到更合适的用语。

    我国《行政诉讼法》实施十周年了，但我们不可因此而盲目乐观，欢呼雀跃，因为“时间”代表不了什么。我们需要的态度是慎重而求实。

    十年来，我国行政诉讼虽然取得了一定的“成就”，但这些“成就”绝非象有的学者所吹捧的那样“光辉”、“伟大”，因为任何“成就”都应得到一国的经济、社会发展以及该项制度与其经济、社会发展适应程度的印证。

    至于我国行政诉讼面临困境的成因，本文的分析难免牵强附会，因为任何“分析”都不过是学者们的“猜想”与事后的归纳而矣。我国行政诉讼陷入困境的真正根源，则极可能是多方面的、“非条理”、“非系统”的。

    如何走出目前我国行政诉讼的“困境”，是摆在我们面前的重要课题。但摆脱我国行政诉讼困境的路径，笔者预言，肯定是“多方面”的，而绝非是“单一”的。任何谋求“一针就灵”、一蹴而就的努力都只能是一种徒劳。因此，本文仅仅只是奢望通过对我国行政诉讼的透视，引发人们的关注与思考，而不可能在短短的几千文字中，开出什么“灵丹妙药”。以下几点也仅仅是作者列出的、自认为较为重要的、摆脱我国行政诉讼困境的“出路”：

    出路一：观念更新——克服官本位，树立民本位，政府不得为非，民权神圣不可侵犯；

    出路二：制度重创——修改行诉法，消弭立法冲突；明确法律规定，扩大受案范围，提升主体地位，加强检察监督，确立行政违法推定原则，完善证据制度，落实裁判执行；

    出路三：审判独立——走出行诉困境的根本出路在改善执行环境，建立行政法院，加大司法审查，严格党政分开，真正实现我国行政审判的“内部独立”与“外部独立”。

    综上所述，如何摆脱我国行政诉讼困境的现状，是一项“系统的工程”，我国的行诉法治建设，任重而道远。

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