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   《行政程序法(试拟稿)》评介      ★★★ 【字体: 】  
《行政程序法(试拟稿)》评介
收集整理:佚名    来源:本站整理  时间:2009-02-04 18:17:06   点击数:[]    

:行政规范性文件,包括行政立法与制定其他规范性文件两部分程序,行政规划实际上也近似于制定行政规范,这两类行为涉及的是不确定多数相对人的权益,对其作成程序从法律上加以规范,是十分必要的。行政指导和行政合同则是在实践中已广泛运用,影响巨大,但对性质和特点尚未明确界定、运作程序更无规范的两类行为,短期内单独立法的可能性不大,有必要在此作出规定。

  四、各章内容说明

  第一章总则。包括立法目的和立法依据、适用范围、与其他法律的关系和基本原则四部分内容。

  和其他法律的关系部分,主要规定本法是行政程序法中的基本法,其他法律有关行政程序的规定不

  得与本法规定的基本原则和基本制度相抵触,但可以根据需要作具体规定或补充规定。这与行政处罚法、行政许可法是处罚和许可领域中的基本法,其他法律有关处罚和许可的程序规定都不得与之抵触,但可根据具体情况使之具体化一样。行政程序法是行政程序领域中的基本法,它与其他法律关于程序规定的关系,是基本法与一般法的关系(不得抵触的关系),不是新法与旧法、特别法与一般法的关系(新法优于旧法,特别法优于一般法),否则,这些基本法就失去了存在的意义。

  基本原则部分是争议、修改最多的部分。争论至今并未结束,包括应该设定哪些基本原则和这些原则的精确含义。现在写上的是:合法、公开、参与、公正、正当、效率、比例、诚信等原则。既有实体性原则,又有程序性原则。基本原则在法律中具有十分重要的意义,它不仅是指导本法所有制度设计的基本准则,也是今后其他法律在设置程序时必须遵循的原则。它不仅规范今后的程序立法活动,也是行政执法、司法活动的基本依据,所有涉及行政程序的活动也都应以这些原则所包含的精神为准。

  第二章行政程序主体。共三节:行政机关;其他行使行政权力的主体;当事人和其他程序参加人。

  行政机关一节除界定行政机关、内设机构、派出机构外,主要就行政协助与管辖、回避等问题作了规定。是否有助于解决实践中存在的问题,尚需倾听理论与实务界同志的意见。

  行政程序是规范行政机关行政行为的程序,但公民、法人和其他组织作为当事人一方,对其程序权利也有必要作出一般规定,故单列一节。不能低估当事人程序权利的意义。由于侵犯当事人的程序权利,有时甚至会使其实体权利也受到损害,例如当事人有得到通知的权利,实践中往往由于得不到通知,当事人就无法主张其权利,结果合法权利受到严重损害。

  第三章行政决定的一般程序。共14节,从程序的启动开始,包括调查、证据、陈述意见、听证、信息、公开、电子政务、紧急程序、简易程序、行政决定的成立、效力和期间、送达、费用等。其条文占全法的近一半,对行政决定的基本的、主要的环节都作了规定,是行政机关作出任何影响公民法人或其他组织权益的行政行为时都必须遵循的程序。可以看出,这些规定充分吸取了十余年来我国程序立法和实践方面的成功经验。

  一般程序中单设听证一节。此处所说听证,主要是指行政决定中的听证,不是公听程序。其中关于听证笔录约束力的规定,学术界称为案卷排他原则,在行政处罚法中应该明确但未作明确规定,在本法中需要加以完善。关于信息公开,有学者认为,国务院正在制定信息公开条例,此处可不作规定;但也有人认为,作为行政决定中的一个基础性环节,有必要在法律层面上对所有行政决定都应遵循的基本程序,作比较原则的规定,同时也保证了行政程序法的完整性。

  紧急程序是最近几稿中新加的。关于行政决定的效力,应该是行政决定中最重要的内容之一,效力问题在民法中是实体问题,在行政法中也可以这样说。行政程序法中对效力问题作出规定,也从一个方面反映出我国行政程序立法的一个特点:我国行政程序法主要规定行政行为的程序,但在必要时,也对行政行为中的某些实体问题作出规定。这在世界上也不乏先例。如德国行政程序法就是如此。本节对行政决定的生效、效力、无效、撤销、变更、补正、废止、附款等都作了规定,这对行政决定的实践是十分必要的。

  第四章行政规范性文件。包括行政立法和制定其他规范性文件的程序。在法律层面上对行政规范性文件的制定程序作出规定,十分必要。其中,其他规范性文件数量极多,涉及面广,对公民权益的影响很大,但法律一直缺乏关注,仅行政处罚法和行政许可法有不得设定处罚和许可的限制性规定。试拟稿对其他规范性文件的适用范围、制定程序、备案、效力,以及变更、撤销等程序作了比较明确的规定,期望能通过这些规定将其他规范性文件纳入法治轨道,成为依法行政的一个组成部分。

  第五章行政规划。在草拟框架稿时,曾称为行政规划与计划,试图对行政机关为达到行政目标而制定规划、计划的程序作出统一规定。行政机关在其活动过程中,制定规划、计划在所常见,有些规划、计划涉及面广,直接影响公民权益,而又随意性很大,因此极需予以规范。但由于其规范对象的不确定性,

  起草条文时难度很大,数易其稿,仍难取得共识,以至有人提出“删去此章”的建议。现仍保留,希望能听到更多的意见以决定取舍。

  第六章行政指导。实践中行政指导和类似指导的行政活动极多,但大多演化成为行政命令,且对因此产生的严重后果不承担责任,农村尤甚。到底何谓行政指导,行政指导的特点、适用范围,以及作成程序,尤其是监督和救济环节,有必要作出明确的规定,使行政机关的好心能确实办好事,同时,损害公民权益时,就应承担责任。

  第七章行政合同。行政合同是市场经济的产物,实践中已广泛运用,影响巨大,但对其性质和特点尚未明确界定,运作程序更无规范可循。1999年制定合同法时,对是否应对行政合同作出规范,曾引起激烈争议。最后结果是:“其他法律对合同另有规定的,依照其规定。”(合同法第23条),鉴于行政合同在市场经济中的实际应用和作用,且涉及与国际接轨问题,根据很多国家都在行政程序法中单辟行政合同一章的常规作法,在我国行政程序法(也就是合同法所称“其他法律”)中单规定行政合同一章,是必要和适宜的。

  五、关于法律责任

  在研究过程中,程序违法的法律责任一章,是争议最多的,且是最难以规定的一章。对违法者必须追究法律责任,“违法必究”,是法治最重要的原则之一。程序违法,如果是公民、法人和其他组织违反行政机关设定的程序,其后果是十分清楚的,不是办不成事,就是受到处罚。但行政机关程序违法如何处理,却鲜有规定。1989年行政诉讼法第一次作出规定:具体行政行为的程序违法,可以撤销。撤销后怎么办,法律没有明示,随后的司法解释规定为,可以重新作出行政行为,且不受行政诉讼法第55条的限制(不得以同一事实和同一理由作出基本相同的具体行政行为),其结果是,虽然行政机关承担了“败诉”的后果,但回过头来又可作出同样的行为,比如,该怎么处理还这么处理,实质上对原告毫无意义,这就必然使原告失去起诉的动力,对行政机关的程序违法的监察也将不再存在。有鉴于此,1996年制定行政处罚法时,将程序违法的法律责任归为行政机关工作人员的责任,行政处罚法第55条规定:“……(三)违反法定的行政处罚程序的,……由上级行政机关或者有关部门责令改正,可以对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。”期望以此引发和促进行政机关工作人员能依程序行政。但从1996年至今,据笔者所知,似尚未见有一名工作人员因程序违法而受行政处分。

  行政许可法基本上沿袭了行政处罚法的立法思路,但增加了对违反法定程序作出

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