重腐败和严重动荡。

　　3、体制转轨容易造成行政权力滥用。防止行政权力的滥用既依赖于编制严密的监控制度之网，这是关键；又需要国家公务员的道德自律，这是重要方面。在体制转轨过程中，计划经济体制下的监控制度已经大部分失效，建立在此基础上的行政道德也已不完全适用；而市场经济体制下的监控制度和行政道德还没有完全建立；这就为行政权力滥用提供了条件、便利和借口。因体制转轨造成行政权力滥用有种种表现形式：一是新的市场经济体制不配套和不健全，造成行政权力滥用。如在金融、证券、期货、房地产、信息产业等新兴经济领域，各项法律、法规还不完备，政府管理还没有经验，因而容易诱发政府官员滥用权力和以权谋私。二是旧的计划经济体制还没有完全退出经济领域，造成行政权力滥用。如在关系国计民生的能源、电信、铁路、民航、原材料等经济领域，还实行国家垄断经营，缺乏公开、公平、公正的竞争和监督，因而容易诱发政府官员滥用权力和以权谋私。三是残存的计划经济体制与新生的市场经济体制并存和同时转动，既使计划经济体制变形，又使市场经济体制扭曲，因而诱发行政权力滥用。如双轨制造成权力寻租，财政包干造成地方和部门保护主义，金融部门监管性和经营性职能重合造成金融秩序混乱。四是各种经济成分并存条件下的不规则和不正当竞争，造成行政权力滥用。在我国现阶段，国有企业、集体企业、三资企业、私营企业以及混合所有制企业等将长期并存，共同发展，但它们相互之间的良性竞争规则和竞争环境还没有完全形成，因而极易诱发政府官员滥用权力和以权谋私。五是对市场经济体制下行政权行使的标准、条件、范围、幅度和程序等还缺乏严格的法律规定，造成行政权力滥用。如我国现行法律对行政许可、行政征收、行政裁决、行政强制等行政执法或管理手段缺乏统一规范，因而容易诱发政府官员滥用这些权力和以权谋私。

　　4、体制转轨容易导致行政责任缺失。责任是法律制度的生命，是违法者应当承担的法律后果。没有法律责任规定的法律不是法律，不承担责任的行政机关不是一个负责的行政机关。但在从计划经济体制向市场经济体制转轨，从人治行政向法治行政转变的过程中，由于法律制度不健全，导致一些行政机关只享有权力，不承担责任。这既突出表现在立法中行政机关只要求设定权力，不同意设定责任；也突出表现在执法中行政机关只重视行使权力，不注重负有责任；还突出表现在司法中行政机关只强调享有权力，不愿意承担责任。所有这些，都严重损害了政府声誉和形象，败坏了政府与老百姓之间的关系，并是造成行政道德失范、行政权力滥用、社会矛盾激化、特大恶性事故频发的制度性根源。

　　三、健全适合我国国情的行政权制约机制

　　建立和健全适合我国国情的行政权制约机制，是我国在建立社会主义市场经济体制和依法治国、依法行政过程中面临的一项重大而又紧迫的任务。早在1978年12月13日，邓小平同志在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话中就十分深刻地指出：“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”⒀1980年8月18日，邓小平在《党和国家领导制度的改革》这一名篇中，又对法律制度的这种决定性作用作了更加全面和更加透彻的阐述。他指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事。…… 我们今天再不健全社会主义制度，人们就会说，为什么资本主义制度所能解决的一些问题，社会主义制度反而不能解决呢？”邓小平同志最后极其精辟地总结说：“领导制度、组织制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”⒁江泽民同志对制约和监督权力问题说得更加明确。他1996年《在中央纪委第二次全会上的讲话》中指出：“干部权力越大，责任就越大，对他们运用权力的行为就越应当严格监督。”⒂1997年他在十五大报告中进一步强调：要“加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法、贪赃枉法。”“一切行政机关都必须依法行政，切实保障公民权利，实行执法责任制和评议考核制。”

　　总结我国改革开放以来、中华人民共和国成立以来、乃至国家和政府产生以来制约行政权的全部经验，要最大限度地遏制和防止行政权力的滥用与腐败，就必须全面、彻底地实行社会主义市场经济，建立有限权力政府；就必须毫不动摇地推进人治政府向法治政府的转变，建立遵循正当程序政府和责任政府；就必须坚持依法治国，建设社会主义法治国家。

　　1、要建立有限权力政府。古代政府是一种全能政府，也是一种神话政府。它统一行使立法、行政和司法权力；一切政治事务、经济事务和社会事务都在政府的全面控制之下；人民没有民主权利和自由权利。近代资本主义制度的确立打破了全能政府的神话，第一次建立了有限权力政府：它实行国家与社会的二元权力结构；它赋予公民民主权利和自由权利；它确立立法、行政、司法三权分立和相互制衡的政治体制。我国计划经济体制下的政府也是一种新型的全能政府和神话政府。它实行高度集中统一的行政集权体制；它对国家的政治事务、经济事务和社会事务实行全面管理；它的权力很少受到立法的规范、司法的控制和人民的监督。因此，我们必须摒弃这种全能政府和神话政府模式，代之建立社会主义的新型有限权力政府模式：即真正确立人民的权力主体地位和公民的权利主体地位，真正建立法律控制行政权、人大监督行政权、司法审查行政权的权力制约体制，真正形成政府-行业中介组织和社会自治组织-市场和社会的三元社会结构；从而在权力的源头上最大限度地控制行政权的惟我独尊，切断行政权的无处不在，限制行政权的无所不管，转化行政权的无所不能。

　　2、要建立遵循正当程序政府。行政权不仅要受到外部的限制和控制，还要受到内部行使和运行过程中的制约和监督，这就是要遵循正当程序。正当程序是美国宪法所确立的一项重要原则，源自英国法上的“自然公正”原则，并成为美国《联邦行政程序法》的基石。我国要健全对行政权的制约机制，同样必须遵循正当程序原则，具体表现为必须遵循以下三个子原则：一是平等原则：即公民、法人与行政机关在行政过程中法律地位应当平等，应当建立听证、协商、沟通等保证公民平等参与行政行为的各项制度，并制定统一的行政程序法典。二是公开原则：即增加行政行为的公开性和透明度。阳关是最好的防腐剂。要制定《公职人员财产申报法》、《政务公开法》、《政府信息公开法》、《舆论监督法》、《公务员公开选拔和任职公示条例》等法律法规，建立政务公开制度。三是公正原则：公正原则既是正当程序原则的出发点，又是其归宿。行政行为的合理主义和行政程序的公正主义，是现代行政法的“两根支柱”，也是抵御行政权违法和滥用的“两大盾牌”。

　　3、要建立责任政府。责任政府理论产生于近代资产阶级政府建立以后，并在20世纪得到迅速发展。与政府无责任或政府责任豁免理论相对立，责任政府理论承认政府在违法失职、滥用职权、甚至从事特定的合法行为情形之下所应负的政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。我国要健全对行政权的制约机制，就必须建立社会主义的新型责任政府。一是要建立政府首长和组成人员在重大违法失职、滥用职权等情形下引咎辞职的政治责任

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