出进行审查的要求，由全国人大常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查，提出意见。其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由全国人大常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查，提出意见。

　　根据《立法法》第91条的规定，全国人大的专门委员会在审查中认为行政法规与宪法或者法律相抵触的，可以向国务院提出书面审查意见；也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求国务院有关人员到会说明情况，再提出书面意见。国务院应当在2个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人大法律委员会和有关的专门委员会反馈。全国人大法律委员会和有关的专门委员会经审查认为行政法规同宪法或法律相抵触而国务院不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

　　根据《立法法》第92条规定，接收规章备案的机关对报送规章的审查程序，按照维护法制统一的原则，由接收备案的机关规定。在《立法法》制定以前，已经有了一些这方面的规定，如国务院1990年2月制定的《法规、规章备案规定》，一些地方人大常委会和地方人民政府对于规章的备案审查程序也有相应的规定。根据《立法法》规定，只要这些规定有利于维护法制统一，均可适用。

　　三、 我国法律规范的适用规则和裁决机制

　　法律规范的适用规则解决的是法律规范之间发生冲突时如何选择适用的问题。我国法律、法规、规章种类繁多，数量庞大，难免会出现不相一致或相互冲突的情况，使法律适用产生困难；因此，需要明确在发生法律规范冲突时，应当根据什么规则来确定予以适用的法律规范。《立法法》确立了下列几项适用规则：

　　1.上位法优于下位法。在不同位阶的法律规范发生冲突时，应当选择适用位阶高的法律规范，这就是上位法优于下位法的规则。正确适用这一规则的前提是明确不同规范性文件之间的效力等级。《立法法》对此作出了明确规定：（1）宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得与宪法相抵触。（2）法律的效力高于行政法规、地方性法规和规章。（3）行政法规的效力高于地方性法规和规章。（4）地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。（5）上级政府规章的效力高于下级政府规章。（6）自治条例和单行条例优先适用。自治条例和单行条例是民族自治地方的人民代表大会根据当地民族的政治、经济、文化特点制定的，是一种特殊的地方立法，可以变通法律、行政法规的规定。（7）经济特区法规优先适用。为了适应改革开放的需要，全国人大及其常委会先后授权广东、福建、海南三省和深圳、厦门、珠海、汕头四市的地方人大及其常委会制定经济特区法规，经济特区法规的立法权限范围要比一般的地方性法规立法权限大，在遵循宪法和法律的基本原则的前提下，可以根据具体情况和实际需要，作出变通法律、行政法规和地方性法规的规定。因此，对其所作的变通规定，在经济特区范围内具有优先适用的效力。

　　2.同位阶的法律规范具有同等效力，在各自的权限范围内实施。《立法法》第82条规定：“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”

　　3.特别规定优于一般规定。这一规则适用于同一机关所制定的多个法律规范之间冲突的解决，也就是特别法优于普通法的规则。《立法法》第82条对此作了规定。

　　4.新的规定优于旧的规定。这一规则适用于同一机关所制定的多个法律规范之间冲突的解决，也即“新法优于旧法”的规则。《立法法》第82条对此作了规定。

　　5.不溯及既往原则。《立法法》第84条规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往，但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。”

　　效力等级和适用规则并没有完全解决法律规范之间的冲突问题，例如对同一机关制定的规范性文件的冲突，《立法法》第83条确立了“特别规定优于一般规定”和“新的规定优于旧的规定”两个规则；但如果新的规定是一般规定，旧的规定是特别规定，这时仅依靠适用规则就无法决定所应适用的法律规范，而必须依靠裁决机制来解决。《立法法》对法律规范冲突的裁决机制作了如下规定：

　　1.同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致时，由制定机关裁决。

　　2.地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定；认为应当适用部门规章的，应当提请全国人民代表大会常务委员会裁决。

　　3.部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。

　　4.根据授权制定的法规与法律规定不一致，不能确定如何适用时，由全国人大常委会裁决。

　　四、 我国行政立法的前瞻

　　《立法法》虽然从多方面对我国的行政立法进行了规范，并在立法权限、立法程序和监督机制、适用规则和裁决机制等方面有了一定突破，在很大程度上健全了我国的行政立法制度；但勿庸讳言，我国行政立法制度离规范化、科学化和民主化要求还有一定的距离。瞻望21世纪我国的行政立法，笔者认为，将在整体上呈现出下列七大发展态势：

　　（一）中央与地方行政立法权限的划分将更加明确

　　我国改革开放22年来，始终呈现出中央权力逐渐下放、地方权力逐步扩大的趋势，其中一个表现就是地方立法权、包括行政立法权得到确立和加强。这一趋势从总体上看有利于地方积极性的发挥，但如果地方利益过度扩张，则也有可能对国家法制统一造成危害；因此，寻求一个中央和地方都能接受的立法权限划分方案，是健全我国立法体制的必然要求。《立法法》虽然在中央与地方立法权限的划分上有所进步，但仍未能彻底解决这一问题。笔者认为，从我国社会的发展趋势来看，一方面应当给予地方更多的自主权，在法治化的前提下逐步强化地方的立法职能和行政职能；另一方面又要加强法制统一和中央的宏观调控能力。可以考虑在科学划分中央与地方事权的基础上，通过宪法和法律明确规定中央与地方的立法权限和行政权限。原则上属于地方管理的事务应当由地方立法，中央不再行使立法权；而应当由中央管理的事务，如外交、国防、安全、金融、邮政、宏观经济调控等涉及国家主权、安全、统一的职能，则应由中央行使立法权，地方不得立法，特殊情况下地方可在中央授权的范围内行使立法权 .

　　（二）行政立法对社会关系的调整将趋于谦抑

　　所谓谦抑，就是指缩减或压缩。 行政立法的谦抑，包括行政立法调整广度及其规制强度的缩减或压缩。具体来说，行政立法的谦抑性应当体现在如下几个方面：（1）行政立法对私人（包括个人和组织）权利与自由干预应当符合比例原则。比例原则的实质在于要求行政的方法与目的之间保持均衡。广义的比例原则包含了三个次级原则：即适当性、必要性与衡量性原则。适当性原则要求行政权力的行使应当适合行政目的实现；必要性原则指行政权力的行使不得超越实现行政目的的必要程度，也即为达到一个行政目的必须采取对私人权力侵害最小、影响最轻微的手段；衡量性原则又称为狭义的比例原则，是指行政权力的行使即使是达到行政目的所必要的手段，但如果它所造成的损害（不利益）超过所欲达到的目的可带来的利益时，则同样不具有合法性，其实质是在手段与目的之间加以衡量。随着我国对人权保

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