个严格三权分立体制的国家，原则上立法、司法、行政三机关各行其是，不存在立法机关与行政机关之间的立法权划分。但是，实践中，美国以总统为代表的行政权又可以制约立法权，总统事实上在立法方面拥有重要的权力，事实上形成了总统和国会分享联邦立法权的局面。？总统的立法权有五类：立法建议权、法案签署权、立法否决权、授权立法权、行政命令权。？

　　1946年制定的《联邦行政程序法》将行政机关的立法称为规章制定，有三类：实体规章、程序规章和解释规章。该法没有明确划清行政立法的权限，但采取了一些限制措施：一是宪法规定由国会制定的事项原则上不得以行政规章加以规定。二是必须有明确的授权标准。三是宪法虽未名文禁止，但原则上受到限制的权限。

　　（四）中国

　　长期以来，我国立法理论和立法实践受苏联的影响很大，认为立法权只能由最高权力机关一个机关来行使。苏联1936年宪法第32条规定：“最高苏维埃是行使苏联立法权的唯一机关。”斯大林在《论苏联宪法草案》的报告中指出：“立法权在苏联只应当有一个机关，即由苏联最高苏维埃来行使，不由某一机关而由许多机关立法的情形必须铲除才是。”在这种理论指导之下的新中国立法体制，呈现出单一的立法主体特点，全国人大是国家的唯一立法机关。甚至连全国人大常委会都没有立法权，更不用说行政机关和地方权力机关了。尽管国务院从成立伊始，就有立法活动或制定规范性文件的活动，但实际上不拥有法定立法权，其立法活动亦不被视为真正意义上正式的立法活动。？

　　20世纪70年代末，我国开始了对立法权限的重新配置。1979年，全国人大制定《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，把立法权下放至省级人大；1981年，全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》有保留地把对法律的解释权下放给国务院及其工作部门、最高人民法院、最高人民检察院；1982年，全国人大通过1982年宪法，对国家的立法结构作了彻底的改动；1986年，全国人大对《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》进行修订，立法权延伸至省级人民政府及其特定的地方人民代表大会和地方人民政府，这便形成了我国后来立法权限划分的雏形。

　　那么我国中央权力机关和中央行政机关在立法权限问题上如何划分呢？实际上，我国1982年宪法第89条就列举了国务院的立法权限，宪法89条的规定被许多学者认为是我国最高行政机关的职权立法。早在立法法起草过程中就有就全国人大与国务院的立法权限展开充分的讨论，讨论中对于全国人大的立法事项与国务院的立法事项分别提出了一些建议。全国人大的立法权限有：（1）刑事、民事、国家机构组织等方面的事项；（2）诉讼制度和司法制度方面的事项；（3）普遍确定公民的权利和义务以及公民基本权利的保护和基本义务履行方面的事项；（4）基本的行政管理体制和制度方面的事项；（5）基本的经济制度和管理体制方面的事项；（6）国防、外交的基本制度方面的事项；（7）宪法明确规定应当由法律规定的事项；（8）全国人大及其常委会认为应当立法的事项。？

　　关于国务院制定行政法规的权限：（1）保证法律实施的事项；（2）确定所属各部门任务和职责方面的事项；（3）行政管理体制和制度中某一方面的具体规定以及操作运转方面的事项；（4）经济管理体制和制度中某一方面的具体规定以及操作运转方面的事项；（5）制定法律的时机和条件尚不成熟，而经济与行政工作又迫切需要予以规定的事项；（6）全国人大及其常委会的授权事项。21

　　2000年颁行的《立法法》对我国立法权的界限作出了更为明确的规定。《立法法》第八条专条列举了包括国家主权、刑罚制度、公民基本权利等属全国人大的立法权限的事项，而在第五十六条比较抽象地规定了国务院的立法权限：（一）为执行法律的规定需要制定行政法规的事项；（二）宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项。《立法法》第五十六条同时还规定，国务院可以根据授权制定属于全国人大的立法事项。从《立法法》的规定来看，除了法律保留给全国人大的专有立法权之外的其他事项都自主可以制定行政法规，即使是法律保留内的事项，除犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度之外，也可以通过授权而获得立法权。因而，我国最高行政机关的立法权限是非常之广的。

　　（五）比较结果

　　从我国与其他几个国家的立法权限划分比较来看，有一定的差异，即使是英、美、法等西方国家对于立法权限的划分也是大相径庭。可见，立法权限的划分与一国的政治、经济、文化和历史等背景有重大关系。

　　我国中央权力机关与中央行政机关权限划分不同在于：1、权力机关的区别。我国中央权力机关是最高的国家权力机关，高于其他国家机关，是其它国家机关权力的源泉。而西方国家多为“三权分立”体制下的相互制衡关系。西方议会是全日制的，立法能力较强，而我国人大立法时间少，立法者素质不高；2、行政机关的差异。西方一般为小政府，政府管理的事项相对较少；而中国是大政府，地域广阔，人口众多、国情复杂，客观上要求政府管理的事项非常多；3、制约机制不同。西方国家的机关相互制约，行政机关也有制约议会的能力，而在中国全国人大是最高国家机关；4、法制进程的相左。西方国家在三权分立思想的指导下，一般先有议会立法活动，而后才又行政机关的立法，而中国的情形正相反。22

　　三、从法律优先与法律保留角度划分我国中央立法机关与中央行政机关立法权限

　　关于划分我国中央立法机关与中央行政机关立法权限的原则，学者们都有论及，有所谓“宪法原则”、“法制统一原则”、“科学合理原则”等等，但笔者认为，影响立法权限划分的因素并非以上几项，而是法律优先与法律保留的原则。

　　法律优先与法律保留原则原是行政法上的概念，最早是由德国学者奥托。梅耶于1895年在其著作《德国行政法》一书中提出。德国学者哈特穆特。毛雷尔认为，法律优先原则是指行政机关应当受现行法律的约束，不得采取任何违反法律的措施，而法律保留原则则要求行政机关只有在取得法律授权的情况下才能实施相应的行为，当法律出现缺位时，优先原则并不禁止行政活动，而保留原则排除任何行政活动。23法律优先与法律保留原则发展到今天已经不仅仅是行政法的基本原则，而且成为了一种宪法原则，同时也是指导立法权限划分的一个基本原则。

　　法律优先原则较为容易理解，即行政机关给予法律授权所制定的法规命令，不得违反上位法规范，简单说就是只要不抵触宪法法律即有效，反之无效。具体说，抵触有几种形态：1、逾越母法授权范围；2、增加法律所无之限制；3、违反授权的目的；4、违反宪法权利保障之意旨。24在我国中央立法机关与中央行政机关之间的权限问题上，法律优先的原则体现为：首先，《立法法》第八条列举的事项之外，国务院可以不经全国人大的同意而根据现实需要定立行政法规。其次，当全国人大授权国务院就《立法法》第八条定立法律规范时，后者必须严格遵守授权的范围、授权的目的和授权的期限。

　　法律保留在立法权限的问题上实际上指的是哪些立法事项只能由权力机关来行使，而不能为行政机关所染指。如何确定保留的范围是一个比较复杂的问题，学界曾对“保留”提出了许多不同的学说，包括侵害保留说、社会保留说、权力行政保留说、全部保留说、机关保留说以及后来的重要事项保留说等等。现在看来，现在纵观以上提到的几种学说，无论是侵害保留说、社会保留说还是全面保留说，都有一个共同的问题，那便是保留的事项过广，行政

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