生成。可见这一程序与行政程序中的其它步骤诸如立案、调查、取证、执行等在功能上是不同的，后者是偏重于实现行政实体权力，偏重于有效实现行政目标。最后，听证程序对行政行为违法的防范是事前的，这便使它不同于行政复议和行政诉讼等事后救济程序。结合以上抽象行政行为的特点和行政听证的功能来分析，抽象行政行为是有必要进行听证程序的。

    在我国对抽象行政行为进行听证的原因有：第一，抽象行政行为通常是规定人们的行为规范，规定和分配人们之间权利义务的活动，这一活动的本质和宗旨就是要求公正、合理地分配权利义务，而听证的重要功能就是保障公正，是在全部行政程序中确保公正的最主要步骤。第二，行政法规、行政规章等行政立法行为，这些行为的权力起源于国家立法机关（议会）的委托和授权，其结果使立法方式发生了重大改变。议会立法是代表协商讨论后以民主表决的方式决定法案的通过，而委托和授权给行政机关之后便基本成为由行政机关单方作出决定的方式，即它并非是各有关利益方协商合意的结果。而且，在行政机关内部，行政立法最终的形成上有时还采取的是首长个人负责制而不是少数服从多数的合议制，因而在民主性上远不会或权力机关的立法，由此它容易产生只站在行政主体自身立场而轻视相对人利益的结果，也容易产生个人专制立法。这种立法在高效上是有优点，但它极容易侵犯相对方的合法权益。而在行政立法中运用听证程序则能在很大程度上弥补这种不足。听证程序可以使行政相对人参加到与自己的利益密切相关的立法过程中，在一定程度上可以体现相对方的意志。第三，抽象行政行为针对的是广泛而不特定的对象，而且能反复适用，一旦其不公正、不合理，对以后产生的危害性将是普遍而长远的，即使将来能通过一定的法律程序得到救济也将造成一些大的损失，国家为纠正这种危害所负出的代价也比较巨大。而行政听证制度，根据其功能能够事前防范这种结果。

    如何在我国建立适合我国国情的抽象行政行为的听证程序。我们应该考虑如下几个方面的问题。关于听证范围问题。听证程序虽然能够体现一定的公平、公正的价值，但如果事事都必须经过听证则会牺牲行政效率。因此，我们必须对听证范围进行界定。首先，凡不涉及公民、法人或其他组织较大权益的抽象行政行为，都不必确立听证程序。如行政机关的内部抽象行政行为，只涉及公民、法人或其它组织很小数额的收费（如清洁费等）或罚款等，因为这类抽象行政行为没有涉及或较小涉及公民、法人或其他组织的权益，同时，与《行政处罚法》规定的对行政处罚的听证范围也做到大体一致。对涉及公民、法人或其他组织较重大权益的抽象行政行为，如果有一定的方法和措施能明确、及时地防范和纠正的，也不必硬性确定听证程序。如对执行性的抽象行政行为就可如此。此外，紧急事项例外。对于虽涉及公民、法人或其他组织的重大权益，但属于在国家政治、经济、军事等方面因情况紧急而及时作出重大调整的抽象行政行为，根据行政法的应急性原则，则不应采取听证程序。关于听证方式的问题。我国的抽象行政行为的听证程序应借鉴美国的非正式听证程序。

    （二）行政公开程序。

    抽象行政行为的公开包括两个方面，即抽象行政行为作出过程的公开和结果的公开。其作出过程的公开有听证制度保障。我们所要说的是抽象行政行为结果的公开。这与保障行政相对方的知情权相适应。特别是我国加入WTO以后，世贸组织要求其成员方必须将其行政法规、规章及规章以下的规范性文件公开并建立相应的咨询制度。避免“红头文件”对相对方造成损害，而相对方却对其一无所知。从制度上进一步保障行政相对方的知情权。

    除以上述两种程序制度外，还有许多制度应该进行完善，如应该在作出抽象行政行为时结合具体的实际情况，并向权威的专业人士进行咨询。总之，在我国必须建立相应的制度保障我国的抽象行政行为的合法性、合理性。

    三、相应的救济制度

    依据“有权利就应该有救济”原则，针对抽象行政行为造成的侵犯相对方权益的行政纠纷应当提供相应的救济方式。当前，我国的《行政复议法》将部分抽象行政行为纳入行政复议的范围。如《行政复议法》第七条规定可以对国务院部门的规定、县级以上各级政府及其工作部门的规定、乡（镇）政府的规定进行行政复议，但仍然排除了对国务院部门规章和地方政府规章的行政复议。我国的《国家赔偿法》将部分抽象行政行为纳入了诉讼的范围。《国家赔偿法》规定，国家机关和国家机关工作人员违法行使职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。采用“违法原则”，而非“审查具体行政行为的合法性”原则，而“违法行使职权”既可能通过违法的具体行政行为表现出来，又可能通过违法的抽象行政行为表现出来。国家赔偿法实质上已经过大了司法机关对审查监督范围。但我国的《行政诉讼法》及《关于贯彻执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》中都将抽象行政行为排除在诉讼的范围之外。

    由于我国的行政诉讼制度还在进一步的发展过程中，因此诉讼范围不宜过分宽泛。但我国的《行政诉讼法》应当与我国的《行政复议法》、《国家赔偿法》的规定相适应，将部分抽象行政行为纳入行政诉讼的范围。其必要性表现在（1）人民法院作为国家审判机关的宪法地位决定了可以将抽象行政行为纳入受案范围，保证法院审判权的完整性。（2）我国实行人民代表大会制度，但这种法制并不排除法院审查抽象行政行为的合法性。⑧（3）从抽象行政行为与具体行政行为的共性及其在行政管理活动中运用的实际情况出发，决定了抽象行政行为应接受司法审查监督。⑨（4）从司法实践来看，法院无审查抽象行政行为职权，便无从审理行政案件，不利于保障行政相对方的合法权益。（5）根据WTO有关司法审查的规定，成员方政府的部分抽象行政行为，如行政法规、部门规章、政府规章、具有普遍约束力的决定、命令等，将纳入到法院的司法审查范围；部分终局行政裁决行为将纳入到法院的司法审查范围。这些都要求我国的行政诉讼的受案范围应当进一步得到扩展。

    此外，外国的经验也为我们提供了可借鉴的范本。例如，法国行政法院可以受理公民对条例质疑的案件，利害关系人如果认为条例违法，可在条例公布后2个月内向行政法院提起越权之诉，请求撤销不合法的条例，也可以在任何时候在其他诉讼中，主张条例无效，对本案不能适用。⑩日本行政法学者认为撤销诉讼是请求撤销“属于行政厅处分及其它权力行使的行为”，这些处分就包括直接具体地决定国民权利的法令及条例，但这些法令和条例必须是具有“纷争的成熟性”，即已至最终决定的终局阶段。对于英美国家来说，有所谓的“推定可审查原理”（Theory of assumption of reviewability），即凡是法律和司法判例不排除审查者，都可以推定为法院可对行政机关的任何行为进行审查。

    根据以上的分析，我认为我国的行政诉讼法应将抽象行政行为适当的纳入受案范围，加强对抽象行政行为的司法监督，进一步保障行政相对方的合法权益。同时可以督促行政主体在作出抽象行政行为时能够依据法定的职权、法定的程序。降低抽象行政行为的违法性和不合理性。这同时也保证了行政诉讼法与行政复议法在对抽象行政行为的规定范围上的一致，保证了法律规范的统一性。

    此外，我国还对抽象行政行为进行立法监督。我国《立法法》第88条中规定，全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规。国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章。地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的

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