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   中国行政程序法典化所面临的困难及我们的设想      ★★★ 【字体: 】  
中国行政程序法典化所面临的困难及我们的设想
收集整理:佚名    来源:本站整理  时间:2009-02-04 18:14:17   点击数:[]    

式的“形式上的法治主义”;在第二次世界大战后,日本国宪法在美国占领军主导下完成,并接受了“正当法律程序”的概念,日本学者纷纷走出旧的理论桎梏,开始把依法定程序行政的要求同保障公民权利自由紧密联系起来,从而走向了所谓“实质性法治主义”。七十年代日本行政法学的主流学说“行政过程论”可以看作是这种“实质性法治主义”的进一步发展,这一学说修正了行政主体与私人之间两方对立关系,提出要通过行政程序的调节作用使行政活动成为行政主体、利害关系人及一般居民等具有各自立场与地位的人之间达成合意的合性过程。总之,法治学说不断发展和深化,主导着行政程序法的完善和发展,并使各国行政程序法形成不同的特色。

  目前我国行政程序法理论研究方面明显落后于实际需要,一是如何在理论上对行政程序、行政执法程序、法定行政程序等概念加以正确阐述,对法定程序与非法定程序、强制性程序与任意性程序等区别加以科学的界定;二是对行政程序的合法性、合理性、自由裁量范围的正确认定,尤其是如何确立行政复议与行政诉讼活动程序违法的审查标准。这方面,可谓仁者见仁,智者见智,莫衷一是,正如一位青年学者所指出的:“实际上,处理行政程序的违法问题的难度远远甚于行政实体违法”;普通法系国家尽管重视法律程序,但其重心在于仅仅是对司法机关提出的要求,或许是人们当时认定行政程序的违法难度而产生的一种畏难情绪,从而放弃了对行政行为的程序要求。“但是,现代法治理论要求把法治原则贯彻到行政领域,包括必须贯彻到行政程序领域,我国行政法学界必须知难而进,继续努力,才能赶上先进国家行政法学发展水平和行政法完善程序。

  (三)行政行为范围广泛、复杂,且变化频繁。尤其是我国幅员辽阔,中央到地方行政机关林立,职能广泛,在确立市场经济体制目标的新形势下,要对各种行政机关的程序作出统一的规范,必然会遇到许多意想不到的立法技术上的困难。

  行政主体同行政相对人之间的关系是通过行政行为联结起来的,而行政行为具有复杂性和多种多样性,涉及广泛的领域,例如公安、海关、工商、税务、交通、土地、环境保护管理领域等等,几乎覆盖了社会生活的各个方面。特别是在市场经济条件下,管理方式、管理力度都在发生变化,政府管理总的来说正在不断调整,以适应市场经济发展的需要,在这种情况下,要对各管理领域行政主体的活动提出统一的规范化的程度要求,其艰难程度可想而知。

  我国行政法制建设真正起步还不过十多年,提出建立社会主义市场经济体制目标也不过四、五年,行政程序公正立法工作才刚刚开始。目前,我们虽已有了重要的《行政处罚法》(该法还要完善),但对其它许多重要的具体行政行为,例如行政许可、行政检查、行政强制执行等都还缺乏统一的行政程序的规定。已有的行政程序规定分散在各单行法律、法规、规章中,大多与行政实体法律规范搅在一起。另外,强制性程序与任意性程序、法定程序与非法定程序、主要程序与次要程序、要式程序与非要式程序等等在法律规定中的界线还很不清楚,造成执法人员执法中的许多困难。

  总之,行政程序法典化在中国还是新鲜课题,它目前还是一纸空白,甚至连蓝图还谈不上。古人说:“筚路蓝缕,以启山林”。当前中国行政法学者要做的正是前无古人的事业,需要老中青学者通力合作,实际工作者和理论工作者共同努力。我们的初步设想包括以下几个方面:

  (一)从实现社会主义法治高度认识行政程序法典化的必要性,使实际部门高度重视此项工作,特别是要引起国家立法部门和政府部门的高度重视。

  进入八十年代以后,中国行政法的发展是极为迅速的,《行政诉讼法》、《行政处罚法》等法律的颁布都是突出表现。但是否需要制定一部统一的行政程序法典,还有不同认识,至少目前还没有列入立法部门长远的立法规划;也没有被政府部门高度重视,更没有为政府自觉认识到制定此法乃依法行政之必需。

  借鉴国外经验,没有立法部门高度重视和政府部门通力合作,行政程序法不但难以出台,即使出台也难以实施。德国行政程序法之出台,经历数十年,其制定特点并非首先由学者所创议,由他们建立理论体系,推动实际部门立法,而首先由政府部门,基于“民主法治之自觉与行政之方便”,主动邀请专家研究,并由政府部门推动法律实施。美国行政程序法的制定也是政府高度重视和推动的结果,罗斯福总统1939年起命令司法部长组织一个委员会研究行政程序问题,该委员会对联邦政府中十一个重要的行政机关的行政程序进行调查,写出专题报告,然后在总结全部研究材料基础上写出最终报告和建议,1941年将立法建议提交国会。二次大战结束后,国会在行政程序委员会各种建议的基础上终于通过了《联邦行政程序法》。国外的有关经验值得借鉴,即行政法学者必须和立法部门、政府部门很好合作,建立良好的持久的协作关系,并最终由有关国家机关来牵头和带动此项工作。仍以美国为例,美国联邦行政程序法的制定得到几届总统的支持,为此专门设立全美国际会议,吸纳政府官员和国内外学者一起商讨行政程序法典化问题。由于行政程序法的制定要经过很长时间,制定后还要不断修改与完善,因此美国还专设长期工作的机构和组织,随时对立法中有关问题加以探讨。我国在行政程序法典化工作中可以借鉴这一经验。

  总之,行政程序法是有关政府活动的法,首先要引起政府的关注,没有政府的关注与投入,行政程序法典化将步履艰难。

  (二)为避免曲折,少走弯路,应对行政程序法典化的立法理论,尤其是对立法目标模式和基本原则作深入、系统研究,作好充分的理论准备。确立适合国情需要和远景发展的行政程序法典立法目标模式和基本原则,是行政程序法典化成功的前提。

  在行政程序法典化的历史发展过程中,目标模式(即立法目的和价值目标追求)是行政程序法立法实践中涉及的最基本问题,主要有公正模式(亦称权利模式)和效率模式之别。所谓公正模式,就是通过一系列规范、监督、制约和限制行政权行使的程序来防止和控制行政权的滥用,从而达到保障行政相对人的合法权益和社会公正目的;所谓效率模式,是以提高行政效率为宗旨,着眼于通过行政程序法保障社会公共利益,提高行政权运行的科学性、合理性和可操作性。一般而言,英美法系的行政程序法被称为公正模式,西欧早期的行政程序法则具有效率模式的特点。但由于权利、公正与效率、效能有着内在的联系,加上立法实践的发展,两种模式的界线正在打破,越来越多国家和地区的行政程序法显示出整合的立法价值的趋势。从西方两大法系行政程序法发展的总轨迹来看,经历了一个从效率优先模式向公正机制优先模式的发展,但即使是美国行政程序法传统上被标榜为公正模式的典型,实际上也并不忽视效率在行政程序法上的意义。中国行政程序法典的制定应该顺应行政法发展潮流,应该把公正(权利)优先、兼顾效率作为我国行政程序立法的目标模式。笔者认为:只有采用这样的目标模式才更符合我国国情的需要,更符合社会主义市场经济秩序建设的需要,更符合实现法治国家目标的需要。

  在正确确定行政程序法目标模式的前提下,我们将着重建设行政程序中体现民主、公正、公平原则的情报公开制度、告知制度、听证制度、咨询制度、回避制度、合议制度、辨明制度、说明理由制度、教示制度等;与此同时进一步完善体现效率原则的不可缺少的时效制度、紧急处置制度、排除行政障碍制度等等。

  行政程序法基本原则被认为是统帅和指导行政程序法律规范的灵魂,它可以采用成文方式

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