界线。在行政实践中，行政机关将行政相对人是否接受行政指导行为当作获得某种利益的条件，这种行政指导行为已质变成为行政行为，如按照政府的要求种植水果，农民就可以得到购买相对便宜的化肥。这种附条件的行政指导行为实际上具有强制力，只不顾这种强制性没有如行政处罚行为、行政强制行为那么明显罢了。其二，自愿性意味着行政相对人对行政指导行为是否接受具有选择权。由此我们认为，行政指导行为实质是为行政相对人作决策时提供了一个可选择的方案，它对行政相对人如何决策没有约束力，只有说服力。必须指出的是，虽然这种选择权是完全赋予给了行政相对人，但是，如果行政相对人没有作出行政机关所希望的那种选择，那么行政机关也不能区别对待该行政相对人与作了符合行政机关愿意选择的行政相对人，除非前者丧失了从事后者有权从事的活动。其三，自愿性还意味着行政相对人接受行政指导行为后产生了不利后果，一般只能自己承担而不能归咎于作出行政指导行为的行政主体。这种不利后果如农民在接受政府的行政指导后种植水果，但来年因市场水果太多而无法销售，不能由政府来承担因此造成的损失。这是因为政府关于种植水果的行政指导是根据当年水果市场的状况而作出的一种预测，这种预测只不过是一种建议、劝告，行政相对人具有完全的行为能力，对于政府的预测应具有判断能力。当然，这并是说政府可以不计行政指导后果发布类似的预测，本着责任政府的原则，它应当加强行政指导的科学性、准确性，否则将会严重影响政府的威信。

　　3.必要性原则。必要性原则是指行政主体采取行政指导行为比实施行政行为可能会产生更好的客观效果的一种主观认识。行政主体行使行政职权的基本目的在于维持一个正常的社会秩序，促进社会的全面进步。如果能通过非行政行为也能达到这一目的，或者可以降低行政成本，行政主体完全可以作出选择，采用非行政行为实现行政目的。因此，在行政指导中确立必要性原则，是基于行政效益理论。在现代社会中，行政管理的资源是有限的，有的甚至是稀缺的。为了减轻社会负担，行政机关应当通过主观努力，将有限的行政管理资源最大化。

　　这一原则可以从以下几个方面理解：其一，“必要性”是一种客观状态在人们主观上的反映，因此，指导人们去认识这种客观状态的方法是否正确，直接影响到人们能否认识必要性这种客观状态。就方法论而言，辩证唯物主义和历史唯物主义应是一种（但不是唯一的一种）科学认识世界的方法论。这一方法论要求我们一切从实际出发，实事求是。我们不能为了宣传行政指导致需求而过分夸大行政指导的功能，也不能因行政指导没有强制性而否定行政指导在现代市场经济中的作用。正确地把握行政指导的功能是行政指导必要性原则的核心内容。其二，“必要性”作为一种客观状态也是在不断变化的，这种变化可直接导致行政主体是否采用行政指导行为作为管理社会的一种手段。如果不能认识到这一点，必然会降低行政主体运用此种手段管理社会的有效性。也就是说，在行政管理中行政机关今天用行政指导管理某一种行政事务产生了良好的社会效果，这并不意味着明天再用于这类行政事务还能产生同样的结果。其三，必要性是行政主体实施行政指导行为的一种客观依据，它不依人的主观意志而发生变化。因此，行政机关必须在正确的方法论指导下认识这种客观变化。

　　（二）行政指导的基本内容

　　1.行政指导的主要方法

　　因行政指导行为本身所具有较大的裁量性，其实施的具体方式也因为行政事务的复杂性而多种多样。现择几种具有代表性的行政指导方式分述如下：

　　（1）说服。说服是行政机关通过陈述情理希望行政相对人接受行政指导的一种方式。说服是以行政机关说理为前提，虽然行政行为也要求行政机关说理，但行政行为总是与强制联在一起的。由于行政指导没有国家强制力为后盾，因此，要使行政相对人接受行政指导的重要方式之一就是行政机关应当以理服人。我国行政实务中行政机关说理的障碍是存在于行政机关工作人员内心深处的等级、特权思想观念。虽然我们几十年来一直宣传行政机关工作人员要“为人民服务”，但为“官”高人一等的思想意识具有一定的普遍性。以权压人、以势逼人在行政管理领域中并不少见。虽然我们也提倡在行政管理中要做“说服”工作，但说服经常是与“教育”联系在一起的。当说服与教育成为一个独立的行为时，说服便成了行政机关单方面的训导、灌输。这与行政指导在平等地位之间的说服具有天壤之别。虽然有学者考证了我国自1952年起就有行政指导制度，[6]但我认为那种“刚柔相济、恩威并施”的行政活动-至今仍存在于我国行政管理中-不是严格意义上的行政指导行为。因此，我国如要推行行政指导作为行政管理的一种方式，行政机关必须首先平等地对待行政相对人，学会讲道理。

　　（2）建议。建议是行政机关根据行政管理目的的需要，将自己对实现行政管理目的方法、途径等形成的看法告诉给行政相对人，希望行政相对人在政治、经济和文化活动中响应其建议，从而有助于行政机关达成行政管理的目的。建议一般具有具体的内容，行政相对人接受后具有可操作性。如果行政相对人在接受建议后需要行政机关帮助，行政机关应当给予满足。行政机关正确运用行政指导的方式，客观上可以产生良好的社会效果，对提升“善良政府”形象具有重要的促进功能。

　　（3）协商。协商是行政机关为了取得行政相对人的支持其实现某一行政管理目标，而与行政相对人就某一行政管理事项进行商讨，增进互相了解与沟通，谋求与行政相对人达成共识。我们知道，行政机关进行行政管理具有调整社会利益分配的职能。当行政机关为了某一行政管理目标进行活动时，必然会影响部分行政相对人的现有利益，如城市道路拓宽、建造城市污水处理设施等。如果行政机关在事先就此问题与受不利影响的行政相对人进行协商，听取其意见，顾及其所受到的利益损失，那么，行政相对人是可以在理解的基础上支持行政机关的行政管理活动。正如日本神户大学教授、著名经济学家根岸哲所说：对于行政机关而言，由于行政指导是在征得企业方面的同意和协助下进行的，所以能够更有效地实现行政目标；对企业而言，由于行政指导是通过行政机关平等地相互沟通、说服来实施，所以企为的意见能得到充分反映。[7]

　　（4）奖励。奖励是行政机关通过给予行政相对人一定的物质和精神鼓励，引导行政相对人从事有助于行政机关达成行政管理目标的行为。物质鼓励是行政机关给予行政相对人一定数量的奖金或者奖品。精神鼓动是行政机关给予行政相对人一定的名誉。行政指导中的奖励方式是基于人从事社会活动具有谋利的本性。通过物质或者精神的刺激满足人的需要，可以使人从事某种特定的活动。如为了维护国家税收的正常秩序，政府鼓励公民向税务机关举报他人偷税行为，如经查实则按所交税款的一定比例奖励给举报人。这些行政指导的奖励方式其效果远远超过政府下达硬性指标的行政命令式的行政管理活动。在确定行政指导的奖励方式时，应当注意的问题是奖励的种类、数量应当符合比例原则的要求，因为对行政相对相人奖励太少起不到应有的作用，而奖励太多又会产生社会副作用。同时，行政机关还应当注意奖励的及时性，从而使行政指导的奖励效果最大化。

　　（5）帮助。帮助是行政机关通过为行政相对人提供某种便利的条件，引导行政相对人实施符合行政机关达成行政管理目标的活动。在现代社会中，行政机关因其所处的优越地位使其掌握许多政治、经济和文化发展的资讯，而行政相对人因处于行政被管理的地位，具有

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