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论行政裁量与司法审查—兼及行政自我拘束原则的理论根据
收集整理:佚名    来源:本站整理  时间:2009-02-04 18:12:55   点击数:[]    

由此而适当地确保行政权与司法权的均衡,使得行政的观点和司法的观点相互碰撞,为保护私人的权利而追求最好的结论,这是现代各国司法改革及行政法学研究所面临的一个共同课题。毫无疑问,法院必须时常进入到行政的自由裁量领域进行判断,又要为行政的自由判断留有足够的空间,这是现代国家合理配置行政权和司法权的基本要求。为了实现这种权力配置状态,就必须尽量为法院干预那些并未违法的行政行为提供理论依据。而行政自我拘束的原则正好有助于该目的的实现。

  四、行政自我拘束的理论及制度架构[14]

  (一)行政自我拘束原则的涵义

  所谓行政自我拘束的原则(Selbstbindung),是指行政主体如果曾经在某个案件中作出一定内容的决定或者采取一定的措施,那么,在其后的所有同类案件中,行政主体都要受其前面所作出的决定或者所采取的措施的拘束,对有关行政相对人作出相同的决定或者采取相同的措施的原则。

  现代国家宪法上的平等原则,是行政自我拘束的原则之直接渊源。不过,行政自我拘束的原则,强调的是基于行政自身所制定的基准、所作出的决定乃至所采取的措施的拘束性。这种基准、决定和措施等,都是在以前的案件中,通过行政主体的明示或暗示的行为形式所显示的。另一方面,行政管理的对象在不断的发展变化之中,根据行政主体自身的判断,这种基准、决定和措施等将来亦可能发生原则性变化,转换为另外的基准、决定和措施等。在强调依法行政的现代国家,行政自我拘束的法理还会有其市场吗?回答是肯定的。因为,将行政的所有行为形态全部置于法律之下的主张是不现实的,因而行政裁量领域的大量存在也是理所当然的。行政自我拘束的原则正是以这种行政裁量的存在为前提,从保护私人权利的观点出发,来扩大法院对于行使行政裁量权进行事后干预的范围。这样,即使是作为裁量基准的行政机关内部规则,也是可以适用于行政自我拘束的;但对于那些对一义性规范作出解释的行政机关内部规则,则不允许适用所谓行政自我拘束的原则。这是因为,在现代国家,一般通过宪法将对法律的最终解释权赋予了法院,如果承认有关规范解释性的行政机关内部规则具有行政自我拘束的可能性,则会侵犯法院所拥有的这种宪法上的权限。

  根据违反法律的行政决定进行行政的自我拘束,这是所有现代法治国家所不能允许的。对于这样的违法的行政决定,法院有权予以撤销,因而法院所拥有的法律解释权限不会因为适用行政自我拘束原则而自行丧失。当然,如果是经审查认为其是合法的行政决定,那么,法院就会将其作为合法的决定来维持其效力。而在这种情况下,是基于法院的法律解释来认定该行政决定是合法的,因而得以维持。可见,法院的法律解释权限也不会丧失。

  在接受法律严格羁束的领域,如果为行政设定了进行某种特定行为的义务的话,那么,法律就会要求行政机关在某个案件中作出该种行为,并且,在以后的同种案件中,亦能作出相同的行为。这种情况似乎可以看作是行政自我拘束的效果,但其实质上是作为法规范具有拘束性的效果。换言之,在这种情况下,没有必要在依法行政原理之外特地提出平等原则作为理论根据,就可以承认行政的拘束性。如前所述,行政自我拘束的原则,是从保护私人权利的观点出发,为给法院干预那些未构成违法问题的(因而本来不允许法院对其干预的)行政决定进行干预提供根据,而使其对后续同类案件存在矛盾的决定作出违法性评价成为可能。可是,在严格受法律拘束的领域,没有必要特地提出行政的自我拘束法理,就可以认为有矛盾的行政决定是违反法律的,因而是可以撤销的。进一步说,从用语的意思来看,行政的自我拘束,在法律规范上,意味着在一定范围内承认了行政的判断乃至行为余地的情况下,行政自己朝着一定的方向来规范或者限定这种余地。所以,在完全不能承认这种余地的严格受法律羁束的行政领中,行政的自我拘束是不可能的。

  (二)行政自我拘束原则的理论根据

  关于行政自我拘束原则的理论根据,存在着各种不同的观点。有人主张将信赖保护的原则乃至信义原则作为行政自我拘束原则的理论根据。该观点认为,如果将平等原则作为行政自我拘束的理论根据的话,当行政机关内部规则或者行政实务违法的时候,依然要承认其永久的拘束性,这样的结果在宪法上是存在疑问的,并且,从损害行政的灵活性这一实际观点来看亦存在疑问。为了避免这种疑问而主张将信赖保护的原则乃至信义原则作为理论根据,在这一点上是有意义的。不过,这里依然存在两个疑问:其一,究竟信赖保护的原则乃至信义原则能否成为行政自我拘束的法律根据?其二,将平等原则作为行政自我拘束的理论根据,果真就不能避免从宪法上乃至从实际观点提出的疑问吗?

  将信赖保护的原则乃至信义原则作为行政自我拘束原则的理论根据,在以下两点上存在决定性疑问:

  将信义原则或者信赖保护的原则作为理论根据的话,行政部门和相对人之间的具体接触或交涉便成为主张信赖保护的前提要件。而行政自我拘束原则要求行政部门在针对相对人的案件中,必须作出与在针对第三人的同类案件中所作出的决定相同的决定。如果相对人只是看到,在针对第三人的同类案件中,行政部门作出了某种决定,因信赖行政部门在针对自己的案件中也可能作出同样的决定,故而采取了某种措施的话,这里就欠缺作为其主张信赖保护之前提的行政部门和相对人之间具体的接触和交涉。在这个阶段,相对人尚不够明显的当事人资格,不过是“潜在的当事人”而已。可见,将信赖保护的原则乃至信义原则作为承认行政自我拘束原则的理论根据,是不适当的。在这种情形下,基于市民社会的一般原理,相对人在自己采取某种措施之前,应该首先向有关行政部门咨询,确认自己采取了这样的措施后,是否也会得到和第三人所得到的决定相同的决定,在获得行政部门的教示或者确约之后,关于该教示或者确约的拘束性问题,才会产生是否可以基于信赖保护的原则或者信义原则予以承认的问题。不过,如果不是将信义原则作为信赖保护的基础,而是将法的安定性作为其理论根据,则情况会有所不同。作为适用信赖保护原则的前提要件,即使行政部门与相对人之间具体的接触和交涉不存在,也是可以适用的。故而,可以将以法的安定性为基础的信赖保护的原则视为行政自我拘束的理论根据。

  如前所述,行政的自我拘束,是指行政部门在针对相对人的案件中,要受其在针对第三人的同类案件中所作出决定的拘束。从这种行政自我拘束的涵义中可以看出,行政的自我拘束,是以在具体的案件中将第三人和相对人作比较为前提的,当承认其相互间具有平等性时,则必须平等地对待第三人和相对人。这正是平等原则所要求的,因此,主张应该将平等原则视为行政自我拘束原则的法律根据的观点,亦是值得我们关注的。

  不过,在现代各国,平等原则已经成为一个被广泛承认、甚至被普遍采用的基本原则,行政主体在行使裁量权时,必须遵循平等原则,如果违反平等原则,则该行政行为是违法的,难免被法院撤销。因此,在这种滥用裁量权的法理之外,特地主张以平等原则为基础的行政自我拘束原则的必要性便受到质疑。为了解决这个问题,探讨平等原则的意义和内容也就成为必要。

  简而言之,平等原则的意义和内容在于禁止行政恣意。正如金子芳雄所指出:“关于裁量事项,作出何为符合或者不符合平等原则的判断,需要有政策性、技术性的行政上的特殊专门的判断能力。此时,不能说法院具有与专门行政厅相同的乃至高于专门行政厅的判断能力。因此,关于平等原则的一般性适用与否的问

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