哪些行政机关能够独立对外管理，具有独立的法律地位。”方世荣主编：前注2引书，第61页，另参见该书第四章“行政组织与行政主体”（第61-85页）的内容。

　　[34] 参见王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第38-46页；杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第232-236页；李洪雷：“德国行政法学中行政主体概念的探讨”，载《行政法学研究》2000年第1期，第76-95页。

　　[35] 至于法院为什么作出这一明显与行政诉讼法相冲突的解释，尚未有权威的、详细的说明。解释的起草者也只是公开简单的理由：根据行政审判的实际情况；适应行政管理实践发展的状况。参见甘文：《行政诉讼法司法解释之评论》，中国法制出版社2000年版，第3页、第79页。其实，在最高法院新的司法解释最终定论之前，规章授权的组织是否具有行政诉讼被告资格问题早已引起争议。实践中，问题的解答一般有三种：1.根据行政诉讼法之规定，规章授权的组织不具有被告资格，其地位相当于制定规章的行政机关委托的组织，由该行政机关作为被告；2.依据《行政复议条例》，规章授权的组织可以作为行政复议被申请人，经过复议之后，复议机关无论决定维持还是改变具体行政行为，都把复议机关作为行政诉讼被告；3.规章授权的组织的诉讼地位视为等同于法律法规授权的组织，可以直接作为被告。参见崔巍：“规章授权的组织与行政诉讼被告主体资格确立”，载《行政法学研究》1995年第1期，第63-65页。

　　笔者认为，最高法院之所以最终确认规章授权组织的独立诉讼地位，也许至少考虑了以下这个理由：鉴于目前国家部委和地方政府通过规章授权非行政机关的机构或组织执行行政公务的情况较多，如果把规章授权组织视为行政机关委托的组织，那么，不仅规章制定主体将面临大量的应诉事务，而且行政诉讼原告也将为一个案件承担长途奔波的人力、物力成本。

　　[36] 例如，如杨解君教授所指出的（参见前注25），目前有些既没有法律法规甚至规章授权又未经行政机关委托的非行政机关组织，事实上行使了具有行政管理性质的权力。在适用民事诉讼途径显然不合适的情况下，我们不能断言将来最高法院或地方法院不会从保护被侵权方的合法利益及获得司法救济机会的基本权利角度出发，把这些组织作为行政诉讼被告。

　　[37] 参见杨伟东：“从被告的确定标准看我国行政诉讼主体划分之弊端”，载《中央政法管理干部学院学报》1999年第6期，第14-16页。薛刚凌教授也曾提出“行政主体理论并不必然与行政诉讼被告制度相联”，参见前注16引文，第67页。

　　[38] 公共团体又可分为地方公共团体（享有宪法规定的自治权、独立于国家的地域性统治团体，如都道府县、市町村、特别区、地方公共团体组合、财产区及地方开发事业团）、行政法人（国家或地方公共团体出资设立的公共财团法人）和公共组合（为实施属于公共行政的特定事业，由有利害关系的人组成的公共社团法人）。参见杨建顺：前注34引书，第232-236页。

　　[39] 转引自皮纯协、何寿生编著：《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版，第307页。

　　[40] 参见袁晓玲、曹建安主编：《财政学》，西安交通大学出版社1998年版，第302-304页。

　　[41] 当然，从财权、事权一致的原则出发，像各级国税等部门造成侵权应由中央财政支付赔偿费用，方能切实反映中央和地方的分权。

　　[42] 在日本，国家和地方公共团体分别指向两类统治实体，而不是简单地指向两类行政权实体，其基础是地方自治的宪法原理。参见[日]室井力主编：前注31引书，第302-306页；[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，法律出版社1999年版，第601-609页。在法国，国家和地方团体也具有相同意涵。参见王名扬：前注34引书，第38-44页。在我国大陆，宪法文本和法学理论上都没有相对应的概念。其实，从我国的国家赔偿包括行政赔偿和司法赔偿两个方面，我国现在的司法机关支出又归各级财政这一角度出发，结合本文关于事权和财权一致的阐述，对国家赔偿责任主体的抽象而统一的定位，应该更为准确地是“国家”和“地方各级政府”。这里的政府就应该是一种非常广义的概念，象征地方作为统治实体存在，而不仅仅是指称作为行政机关存在的“人民政府”。 对于宪法学和行政法学而言，确立两个学理概念分别指称两类统治实体也许是有益的。但是，在当前，把地方视为相对独立于国家的一类自治实体，不仅在接受国家一统之传统观念的民间和官方难以获得有效认同，而且学者也会因为地方自治理念可能具有的负面影响而慎用之。更何况，正在展开的中央和地方分权的制度实践，并未以地方自治为目标定位；地方各机关主要负责人的选任和监督机制，也与地方分权制大相径庭。（“如果管理地方公务的机关不是地方的代表，而是国家的代表，它的产生完全依赖于国家时，仍然是中央集权制，而不是地方分权制。”王名扬：前注34引书，第43页）从术语确定来看，用“地方各级政府”来指向地方统治实体，也因为与宪法、组织法文本中的概念有错位而容易形成混乱。所以，尽管把赔偿责任主体定位为中央政府和地方各级政府，对司法赔偿方面缺乏解释力，但综合以上考虑，只能在自我限定讨论语境-关于行政赔偿责任主体-的基础上作出这一选择。也许，改变此种理论解释的尴尬，寄希望于我们未来的制度与学术实践。

　　[43] 近来，已有学者在此基础上展开更为细致、深入的具体课题研究。例如，参见黎军：“行业组织的行政法问题研究”，北京大学博士学位论文。

　　[44] 最近引起广泛关注的就是以学校为被告的行政诉讼实践。自从刘燕文状告北京大学之后，北京大学在修改诸如学术委员会条例等内部规章时，开始充分考虑与法律的基本原则和精神的一致性。

　　[45] 之所以未采用“法律法规授权的组织”这一传统术语，是因为笔者对该术语在新范式之下的有效性尚存疑问。问题在于，某一非行政机关组织是否行政主体，恐怕不能简单地以法律、法规是否授权来判断。一则，如何从理论上解释代表机关通过法律、地方性法规的授权与国务院通过行政法规的授权具有同等的意义；二则，即便能够给予满意解释，由于法律、法规授权在文本上的表现形式多样，单凭对法律、法规授权的理解，很难作出准确判断。例如，《学位条例》规定学位授予单位下设的学位评定委员会负责作出是否授予硕士或博士学位的决议（第9条、第10条），由此，我们是应该认定学位授予单位还是学位评定委员会为行政主体？为适应新范式，我们有没有必要引入“法人标准”？诸如此类的问题需要学界共同研究。

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